中国高层新智囊-第51章
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特别是农村和贫困地区的公共卫生和防御体系。他的这种想法大多数知识分子并没
有意识到，因而他又一次以一种“叛逆”者的形象出现。但他认为，今天所谓学界
的争论，无论是新左派也好，自由主义也好，都是西方的理论。本土的理论在哪儿？
列举那些解决本土问题无意义的东西有什么用呢？这次SARS可能又要出现同样的状
况，但是今天的你我还要重复昨天的故事吗？
温铁军（3）
“三农”：民间与政府高层最为挠头
温铁军被称为中国典型的“政府经济学家”，在长期的“三农”问题的研究过
程中，成果丰硕，多次被请进中南海与中央高层面对面研讨“三农”问题，他的学
术成果更是成了中央决策层的重点参考资料。他现任农业部农村经济研究中心研究
员、科研处长、学术委员会委员，另外还兼任国家信息中心高级经济顾问、中国经
济信息网“中国经济50人论坛”成员、中国体改研究会特约研究员、中国改革研究
基金会学术委员、国家科技评估中心“九五重大项目”评估专家、首都师大兼职教
授、亚太社会调查研究所学术委员会主任、《中国改革》杂志社社长兼主编，是享
受政府特殊津贴的专家。
林毅夫在1999年的一次研讨会上大声疾呼，要开展新乡村建设运动，并强调中
国现在面临的矛盾既有资本过剩，又有劳动力过剩，双过剩会导致恶性循环。也就
在这一年，温铁军撰文指出，20世纪中国的问题是农民问题，农民问题是土地问题
；21世纪中国的问题是农民问题，农民问题是就业问题。
中国是一个农业大国，如何成功地解决“三农”问题直接关系到国家现代化的
建设和社会的长治久安。但是一谈到人地关系的高度紧张这个基本国情矛盾，就遇
到了一个死结。温铁军认为，这是我国农业不发展，农民贫困的根本原因。他预测
在未来几十年里，即便我国城市化率达到50％ ，仍会有8 亿多农村人口，人地矛盾
仍得不到任何缓解。因此在耕地问题上，他认为应先保障公平，再兼顾效率。只有
在大量的农民离开土地，耕地的主要功能不是基本福利保障，而是土地收益率的时
候，才有条件尝试那些以效率为中心的耕地分配和经营制度，但这只可能在一个较
长的时期之后才有条件，因为城乡分割的二元结构，将农民封锁在了有限的耕地上。
在温铁军看来，农民就业问题，就是农村过剩劳动力向城镇转移的问题，而这
又与计划经济形成的城乡分割相联系。
温铁军细算了一笔账：2002年农村劳动就业人口是5 亿人，但把在农村18岁以
下、60岁以上能劳动的人算成半劳动力，农村有劳动能力的人口估计达到6 亿人左
右，根据劳动力与土地的正常配比，农业只需要1 亿左右的劳动力，这就有5 亿左
右的劳动力需要转移到非农就业上去。从20世纪80年代乡镇企业异军突起，到1996
年乡镇企业发展颠峰期大约解决了1。4 亿农村人口的就业，但要考虑到乡镇企业的
私有化趋势及两栖就业的实情两个因素，乡镇企业解决的农村就业估计在6000万左
右，农村还有4。4 亿左右的劳动力剩余。自1992年开始，农村劳动力大规模流动，
目前估计接近1 亿人，但这部分与乡镇企业的农村就业有重复之处，净就业人口估
计在七八千万左右。这样总算下来，农村至少还有3。5 亿的净过剩农村劳动力处于
隐性失业状态。
他认为如此庞大的就业压力是客观存在，如不解决，国无宁日。他从司法部公
布的数字看到，近10年出现的第5 次犯罪高峰，其特点是高比例的农民流动人口犯
罪，性质是社会性犯罪。农村流动人口问题都是与农村巨大的就业压力与农民生存
危机相关。温铁军认为，如果将政策的重点放在加强公检法上，只是治标，不是治
本。因此，解决就业应该是当前中国的第一国策。
有不少人提出解决“三农”问题应引进西方的方法，从私有化和技术革新等方
面找出路。温铁军试了十几年，发现这样的想法在目前的中国农村行不通。在美国
农业劳动人口人均土地占有面积是我国的800 多倍，美国农场土地面积广大，地租
绝对量大。而中国的土地连地租都产生不了，劳动力和资金的投入产出比因此就是
负值。中国人均土地就是这么少，土地已经基本上转化为农民的社会保障，世界上
有哪个国家把社会保障私有化？中国水资源又缺乏，不能以所谓的耕地私有化来形
成规模经济，来提高生产能力，不可能依靠提高规模效益来参与国际竞争。至于靠
技术创新提高农业效益，理论上可以，但任何一项技术都需要前期成本，这些前期
成本谁来付？在目前分散的小农经济条件下，哪个单家农户能够成为这种技术和投
入的载体？也有不少人提出走产业化之路，但现在农业主要投入品种，资金、化肥、
农药、种子等，以及产出品的加工、购销领域基本上被垄断了，产业层次如何提高？
把追求利益最大化的企业与负效益的农业结合起来也不现实。再说，搞产业化经营
是要成本的，假如在不产生利润的农业领域从事生产经营，组织成本从何而来？
在温铁军看来，“三农”问题到了今天这一步，传统的、个别的曾经有效的办
法已不足以解决今天的问题，非得有一些新办法和硬办法，非得有决心和勇气不可。
这里涉及的不是抽象的经济问题，而是8 亿多人的命运的问题。中国大地上，还有
什么东西比8 亿多人的命运更重要呢？
为缓解中国农业的两个基本矛盾，温铁军提出了解决问题的6 条办法：一是免
除农业税，因为土地主要是农民的生存保障资料， 没有任何国家对社会保障征税，
如果免税，同时配套基层管理体制改革，把乡政府改成乡公所，乡公所只是一个上
情下达的机构；二是推进乡村自治，将乡政府改为乡公所，镇政府改为自治政府，
各种自治体平等交换，直接对县，取消实行自下而上的农村公共品决策制度；三是
将农村非耕地资源（林地、四荒地、水面和矿产）的权属和收益，尽可能分配到农
民社区集体经济组织，作为农村公益事业的资金来源；四是国家直接垄断耕地转让
的收益用于无地农民的社会保障和农村医疗保险；五是对农民开放涉农行业，在乡
村自治体内部成立农民入股的农村合作金融组织；六是国家支农资金不通过农业行
业管理部门直接投资给乡村级农民合作经济组织，占股份不占收益。
这6 条建议很快引起农业部的高度重视，很快上报中央，作为新一轮农村改革
措施的参考。
西部开发应吸取美国西进经验
——资源如何转化为权利
西部，对于从事农业问题研究的温铁军来说，是一块有着特殊记忆的土地。
温铁军称自己是一位彻头彻尾的实践者。1985年，温铁军组织记者团骑着摩托
车沿着黄河做社会发展问题考察，行程2 万多公里，把西部看了个够。后来温铁军
在回忆这段繁忙的经历时，坦言“一生之中有这样一次经历是非常重要的”。因为
他看到了西部孕育着巨大的能量。
就在温铁军沿黄河考察的时候，广州西部会议召开了，中国梯度理论也已提出。
“梯度理论”认为，沿海加工工业发展到一定程度，当地土地、资源和劳动力
成本提高，资本自动由东向西转移。梯度理论确定后，成了中国改革开放15年来主
要的指导思想。
温铁军对梯度理论持保留意见。在他看来，中国的发展战略如果只是沿海一条
边，就好比是有弓架而没有弦。中国至少应该在沿海一条边发展的同时，形成内地
发展的一条线，或者沿长江或者沿黄河，就可以实现东西部综合发展的思路。
但是温铁军对西部开放价值的强调并没有引起足够的重视。当温铁军考察回来，
沿海经济的迅速增长已把世界的目光聚焦到中国东部，西部投入的力度显著不足，
从而使梯度理论在中国未能显示效果。虽然确有少数资本向西部转移，但是，代之
而起的是西气东输、西电东输、西油东输、西煤东运、西矿东运和进一步大规模的
“西人东流”。
1993年中央提出八七攻坚战略，把解决西部地区为主的7000万贫困人口的扶贫
问题提到了议事日程，人们希望以开发式扶贫方式带动西部经济发展。而温铁军看
到，此时正是房地产、期货、股票证券热三大投机一起上的时候，“在此情况下，
西部贫困地区急于追求增长，急于求富的心态，造成一部分本应用于西部资源开发
的扶贫资金，被转化为投机资金，进入股市、房地产市场，结果是‘瞎’了一部分
项目，很多项目在西部表现不好”。等到西部真正开始投资上项目时，中央已经开
始财政紧缩了。开发式扶贫操作上的不成功使西部又一次失去发展机会。
温铁军说过：“中国国情可不是说着玩的。”他在对西部的调查中发现，人们
普遍认为的西部拥有20％ ～30％ 的人口，集中了70％ 的资源，东部70％ 左右的人口，资源只占20％ ～30％ 的说法只是一个表面现象。实际上西部地区之所以人均收入低，资源富集但人口稀少，是因为西部的知识精英及大量的劳动力都跑到东部去了，东部地区把所有的资源都转化为资本，而西部资源仍然处于自然状态。
西部是资本高度短缺区，财政大部分亏损，银行大部分都是贷差行，贷款大于
存款，投资成了问题。在温铁军看来，东西收入之差、资源之差、人口之差都只是
现象，因为它都是可以流动的。真正本质意义的差别是资本量之差。而如何调整现
行体制，促使资金能够流向西部，是开发西部的关键之所在。但同时，温铁军也知
道，如果没有体制上相对的优势，资本是流不到西部的。
温铁军看到，东部在整个资源转化过程中并没有真正解决好初始产权问题，因
此造成社会严重不公，随后出现人们收入分配上的不平等。而在西部开发过程中并
没有吸取东部的教训，人们只强调开发、投资、上项目，绝没有提到西部资源向资
本转化过程中，如何形成更为合理的体制，避免东部已经发生的问题。
他认为，西部不合理的安排在于西部的大量地下资源，如矿产资源、石油、天
然气等西部所富集的资源是垄断的。西部的调整在于资源向资本转化的过程中的开
发权利，是一个资源转化权利的调整。只有调整到位，才能激发西部地方的积极性
和潜在活力。
对西部极为了解的温铁军提出在西部开发中，农村经济发展是它的重头戏，而
水、土、人三个方面是农村经济发展的主要内容。他倡导一种中国式的开发方式。
在他看来，中国有2 亿多绝对过剩的农村劳动力。如果西线工程启动，应把劳动力
用起来，尽可能少用大规模上机械的方式，同时可以把大量库存积压的消费品调到
工地上，允许上工地的劳动力带家属，干一天活给三口人的粮、油、布等基本消费
品。沿着工程线，无论是公路，铁路还是水利工程，沿线会自然形成居落或村落，
甚至形成城镇，在工程上劳动一年可授地一亩或三亩，干三年授地十亩，三口之家
就安居下来了。这至少能将劳动资源变成西部开发的资本，同时也解决了库存积压
矛盾和整个消费品工业启动不了的矛盾。
温铁军强调，西部开发不是一个简单的投资问题，而是如何综合调整我们的资
源、人口比例关系，如何实现可持续发展的问题。
温铁军（4）
乡镇自治应借鉴秦朝绩效——政权不下县
为了减轻农民负担，国家在农村进行了税费改革。2000年，安徽省率先进行了
农村税费改革试点。这项改革取消了过去的“三提五统”以及屠宰税等多个收费项
目，为减轻农民负担建立了制度保证。
位于安徽省西北部的太和县是我国最早开展农村税费改革的试点县，温铁军于
1993年曾在这里试点。三年的税费改革，让这里的农民肩上的担子轻松了，但是这
里的乡镇财政压力却有增无减。
温铁军认为，减轻农民负担应该有一个综合的办法来解决，比如说税费改革也
好，或者机构精简也好，或者是反腐倡廉也好，哪一项都不可能单独奏效，一定要
多管齐下，才可能奏效。
1993年，温铁军提出了解决农民负担的一�
