台湾民主化与政治变迁:政治衰退理论的视角-第1章

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　　　　书名：《台湾民主化与政治变迁——政治衰退理论的视角》

　　　　作者：陈星

　　　　出版社：九州出版社

　　　　内容简介

　　　　本书主要用亨廷顿的“政治衰退”理论来看台湾政治现代化进程及其得失，认为2000年以来的台湾政治发展出现了严重的政治衰退。民进党上台以后，台湾虽然基本实现了包括传统政治发展理论和民主化理论所设定的民主制度目标，如竞争性的选举、制衡的制度安排、言论自由、全面的政治参与等。但是也正是在这段时期内出现了严重的政治衰退，政治操守沦丧，政治道德失范、政治无力感扩大、社会失序问题严重、经济发展放缓等现象纷纷出现。比较系统地检讨台湾政治变迁和民主化过程中出现的政治衰退所呈现出来的理论意涵，对于理解台湾政治未来发展方向有一定的价值。

　　　　作者简介

　　　　陈星，安徽萧县人，分别在安徽师范大学、厦门大学台湾研究院和中国人民大学国际关系学院获学士、硕士和博士学位，现为北京联合大学台湾研究院台港澳法研究所副所长，副教授。主要从事台湾政党政治、两岸关系等方面的研究，发表《“台湾主体意识”的概念性解析》、《侍从主义视角下的民进党派系问题》等学术论文20余篇，发表涉台时事评论300余篇。

　　　　书摘正文

　　　　2。2“政治无能”

　　　　在台湾政治集权程度不断增加的同时，“政治无能”的问题也越来越突出，民众对行政当局处理问题的能力低下屡有诟病。台湾的政治无能主要是指行政当局难以提供有效的公共服务。按照台湾政治评论家南方朔的说法，行政当局在提供公共服务方面已经出现了重大缺失，每当出现重大的公共事件时，第一时间总是看不到当局的影子。他认为这既是行政当局执行能力的严重衰退，更重要的是当局敢于承担责任之施政精神的丧失。政治无能现象的出现，主要反映出行政治理能力的不断衰退。

　　　　一般认为，行政治理能力的概念至少应包括生存与服务、政治与理性、输入与系统，以及方法与结果四种不同的解释。就生存与服务的目的而言，政府行政治理能力的表现不仅要能维持政府组织的生存与永续发展，且要能够积极善用政府体系本身的权力与资源，充分扮演好服务提供者的角色，正当化政府的存在意义与价值；就政治与理性的选择而言，政府行政治理能力的表现不仅要能依据事实数据加以分析、描述、以科学化的方法规划设计解决方案，同时亦要能够考虑到政治的权谋与变动性，权变因应，正确抉择；就输入与系统的转化而言，政府行政治理能力的表现不仅要能够积极争取资源，丰富组织能量，也要能够有效转换资源输出，活化运用，满足体系成员的需求；就方法与结果的改善而言，政府行政治理能力的表现就是要充分借由政策分析与规划、执行与评估等系列过程，有效改善公共问题。行政治理能力的基本样态是政治系统能否顺畅运转的关键影响因素。概括起来说，行政能力主要指能否有效调动资源解决公共问题。这里可以分为两个层面，一个是解决例行性的公共问题，一是解决突发性的公共问题。对台湾当局而言，政治无能主要表现在官僚系统的惰性、危机处理能力的缺失、政治决策的短期化以及突发事件处理能力的低下等。
第2节，
　　　　按照官僚制的一般特征，政治无能主要肇因于行政官僚系统的庞大、科层制的繁冗等因素，有时也与相关的法律法规过时有关。行政治理能力的降低与民主化没有必然联系。民主制度所强调者是政府的形成模式，即如何在政府的形成过程中体现民意；行政治理能力问题则反映出政治系统和官僚结构对政治现实的适应性，两者不是同一个问题。通常意义上所说的“民主制度发展的同时也必须付出效率低下的代价”主要是指因为影响决策力量的多元化，政治决策需要增加折冲的时间。但是从另一个方面说，民主化带来的政治参与在理论上应该促进效率的增加。以经济决策为例，影响经济决策的三个要素：合理成本、及时性和配合民间部门的需要，在正常运作的民主体制下，都可以获得改善。因为在瞬息万变的市场经济中，只有让企业参与决策，让各种团体有利益表达的渠道，才能有效整合多元社会里的利益需求，确保经济发展的均衡性。因此，朱云汉认为，“有些人认为民主政治的实施很难不产生决策效率降低的问题，因此把这个问题视为必要的社会成本，这种看法在学理上没有任何根据。”在更多的情况下，行政效率降低的问题与民主制度不是因果关系。本书所讨论的政治无能主要指民主化过程中由于政治结构本身的特点及民粹政治所带来的行政治理效率下降的问题。例如台湾在处理两岸关系问题时，由于原有的法律制度已经跟不上时代的发展，所以出现无法满足两岸交流中产生之实际需求的情形。不过台湾的政治无能问题显然没有那么简单。概括起来说，民主化过程中出现政治无能的原因主要有以下几个方面：

　　　　一、制度改革导致的行政协调不力。

　　　　行政治理效率低下一度成为李登辉时期“精省”及“修宪”的一个重要借口。但是经过了制度和法律改造之后，台湾的行政治理效率却越来越低。“精省”之后，地方建设乃至于公路修护等工作青黄不接，完全无法与省府时代相比，基层建设与重大灾害因应的效率更是明显下降。

　　　　二、政治对立引发的行政懈怠。

　　　　民进党上台以后，台湾的行政效率也没有太多改善。由于蓝绿对立升高，“行政院”成为防止国民党“复辟”的重要堡垒，“行政院长”紧跟在“总统”后面坚守行政权，将行政空转的责任置于事外。如2007年新加坡《联合早报》的社论所言，台湾“立法院”朝野对立的僵持让许多“政府计划”寸步难行，导致掌握最多资源的“政府”，无法在经济发展上充分扮演主导角色。行政当局可以毫不避嫌地大开政策支票，不过是反映了执政党的政治利益，最终落实的可能性很小。

　　　　三、官僚机构惰性增加。

　　　　国民党重新上台执政后，行政效率低下的情况依然如故。仅以公文流转为例，台湾曾经出现过当时的“行政院长”刘兆玄交办的一件公文“旅行”了五个月还没有结束的个案，南投县政府的一纸公文也创下了“旅行”33天的纪录。由于台湾公务部门的组织结构繁冗，公文须层层审核，每个机关层级多，盖章的人也多，又因会办单位多，盖章的人更多，处理程序繁琐冗长，无法在有效时间内办理完成，总是成为民众诟病的焦点。在台湾当局行政执行过程中，互相扯皮、推诿的现象是民众尤其痛恨的。2009年11月出现的《苹果日报》“动新闻事件”，指《苹果日报》在手机、网络平台推出所谓“动新闻”，过于写实地模拟性侵害、暴力、自杀等画面，引起民间妇女、教师等团体强烈反对，也引起了台北市政府等行政部门关注。开始时几个机关纷纷表示对这样的事情“没有办法管”，及至随后民怨沸腾，这些机关又纷纷改变态度，都找到了应该管的理由和可以管的条文，开始介入“动新闻事件”。在这个事件中，显示出的是行政部门“多一事不如少一事”的官僚体制惰性以及对问题不负责任的态度。
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第3节，
　　　　四、行政当局处理突发事件的能力不足。

　　　　民进党上台执政不久的2000年7月22日，四名工人于八掌溪河床上遭洪水围困，苦等救援不至，最后不幸遭灭顶之灾。这一事件通过媒体全程实况报道，震动了台湾社会。在事件的处理过程中，暴露出救援系统在沟通协调上的迟滞与疏失，以及行政官员的轻忽与懈怠。当日时值周六，一些官员甚至直到工人被冲走后仍不知有此事件。首次执政的民进党政府面对舆论的痛批，数次向社会公开道歉，并且惩处了多名官员。透过这一事件可以看出台湾当局行政效率之低下。无独有偶，2009年8月发生的“八八风灾”中，马英九当局在灾难发生后不能快速反应，没有启动“国安机制”，引发了社会的强烈反弹。根据台湾媒体的报道，甚至出现了当局与地方政府之间沟通困难，救灾系统运转不灵的情况。“灾民看不到政府救援，只好转往媒体哀嚎求助。”事实情况是否如此，可能蓝绿阵营的学者会有不同的说法，不过在风灾开始后的几天，台湾行政当局手忙脚乱却是不争的事实。↓米↓花↓书↓库↓ ；http：//www。7mihua。com

　　　　五、选举等因素引发的政治无能。

　　　　台湾的选举在政治生活中的地位相当重要，在选举中获胜是各个政党和政治人物实现自己政治诉求的重要前提。对政治人物而言，重要的是如何在选民那里行销自己并获得选民的支持。目前台湾政坛上所出现的政治人物在“立法院”采用“焦土战术”提高曝光度、通过街头抗争为自己争取媒体版面、“全台走透透”与民众博感情等，均体现出竞争性选举为中心的政治体系所共有的基本特征。南方朔把这种现象称为“懈怠、畏事、只做秀不做事”的“民主症候群”，并把这种现象背后的制度设计和制度安排称作“什么都不做的民主”（DonothingDemocracy）。不过，说实在的，从成本收益的角度来说，作秀远比踏实做事所得到的政治利益为多，行政当局和政治人物中的许多人不愿做事，而对作秀趋之若鹜是难免的。

　　　　台湾的行政部门在处理日常事务中特别注意“民意”的反映，把“民意”的走向作为政治决策的重要依据，甚至有时为了达到自己的某种目的而不惜制造“民意”。李登辉就是一个操弄“民意”的高手，他的许多行政决策，如“亚太运营中心”的发展计划等，均是在“民意”的旗号下完成的。李登辉时期的重大政治决策尤其如此，民意成为其“独台”理论的重要借口。民进党执政后，苏贞昌出任“行政院长”时，标榜“走正道、做实事的廉能政府”，所有的政策均以民众的好恶为标准，甚至夸张到以报纸报道作为主要依据制定政策的地步。据说“苏贞昌每天早上亲自主持晨报，和几位核心幕僚，仔细详阅相关媒体的报道，再讨论因应之道”。如此施政，固然对舆情反应迅速，“但是做得比较多的却是危机处理，跟在社会脉动后面疲于奔命，因为只能治标，所以格局越来越小，而事情也越来越细。”如此执政，政策的短视和漫无章法自然可以想见。2008年国民党上台后，继刘兆玄后任“行政院长”的吴敦义也要求搜集民怨，并要优先解决“十大民怨”。这样做从“行政以民意为皈依”的意义上说并没有什么问题，但是如果主要以这种方式施政，难免会使格局越做越小，在大的政策规划方面难以有较为完整和系统的作为。易言之，看报纸进行政治决策的结果，也使行政当局面临只能救火而难以未雨绸缪的困局。
第4节，
　　　　政治无能问题并不是一个新问题。早在古希腊时期，民主制的效率低下就曾经引起柏拉图的注意。他认为民主派统治下的国家是无能的，民主制不能维持社会的稳定、统一和强大，民主的雅典战胜不了有组织有威力的斯巴达。因此，他比较倾向于主张城邦应该实行斯巴达的贵族寡头政体。柏拉图在谈民主的“效率”时主要指涉的是其军事效率，军事效率高低与否在社会组织相对简单的古代社会是共同体能否生存下来的重要条件。现代人谈及民主的效率时显然已经远远超越了军事效率的范围，而主要是从生活方式、政治正义等方面去讨论民主制度及其出现的问题。关于“民主”问题，在经历了学界的长期讨论形成的知识积累之后已经变得非常复杂，各个不同的学派从不同的逻辑起点出发，对民主的认知也是五花八门，这在目前坊间汗牛充栋的有关民主讨论的著作就可以见端倪。在有关民主的讨论中，约翰邓恩归纳出了四个方面的问题并试图给予解答。。米。花。书。库。 ；http：/