剑桥美国经济史-第59章

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征税和借款方面复杂而又雄心勃勃的计划要求大大地扩展财政部的行政能力。在战争期间，联邦储备体系作为财政部的一个机构履行职责。麦卡杜和负责“财政事务”的部长助理拉塞尔·C·莱芬韦尔（Russell　）与本杰明·斯特朗（纽约联邦储备银行主席）之间建立了牢固的关系，麦卡杜控制了联邦储备委员会的多数人，通过他们授权财政部对联邦储备体系进行控制。12个联邦储备银行在它们的管辖区域内调整了自由公债，联邦储备委员会和财政部为联邦担保的分期还款信贷采取了一些创新性措施。此外，财政部还把联邦储备体系当做全国范围内的商业信息的一个来源。财政部的另一个重要目标是国内税收局，这个机构的人员在1913—1920年间从4　000人增加到15　800人，而且按照兼具多种职能的方针进行了重组，清楚地划分了职责，理顺了行政管理系统。
　　在麦卡杜的领导下，财政部作为一个团队在工作中表现优异——这个团队在后来塑造了财政部有效率运行的特点。它们运用“商业式的”方法，体现出了知识的灵活性、企业家精神、雄心壮志以及制度的多样性。由于缺乏一个恰当的公务员体系，麦卡杜在财政部构造的模式被一位政治学家称为“非正式的专家政治”，或者是一个“松散的、融入了复杂的混合体中的政策、政治和行政人员组成的团体”。这是后来成为典型代表的美国“高级公务员体系”（higher　civil　service）这一独特形式的一个早期例子。比如，在这个新的官僚体制中，部长助理莱芬韦尔管理着财政部的所有事务，负责与国会进行协商，而且，作为纽约的克拉维斯和亨德森律师事务所（Cravath　&　Henderson）的前合伙人和债券专家，他还与商业社会中那些最有实力的部门建立了联系。国内税收局的委员丹尼尔·C·罗珀（Daniel　）是一个老练的联邦官员，与许多机构有深厚的友情，在民主党中也颇有影响。罗珀最重要的后盾是耶鲁大学的经济学家托马斯·S·亚当斯（Thomas　），他是首席税收顾问，是后来将原来法律中的行政过程与新法律中的形式结合起来的法律草案的起草者。货币监理署署长约翰·斯凯尔顿·威廉斯（John　Skelton　Williams）帮助麦卡杜与更为激进的、反对商业界的支持者保持着联系，这使麦卡杜与许多商业领袖们相比表现得似乎比较保守，行为也更易于理解。

19世纪的背景（6）
财政部的团队后来有了相当程度的自治性，在威尔逊政府中成为了学习财政政策及其社会含义、解说财政问题和行政计划并鼓动支持这些计划的首要工具。麦卡杜利用财政部团体这一必要工具，建立并控制两大网络，它们分别将在联邦政府内部竞争的各个权力中心联系起来，也将政府和平民社会联系起来。因为麦卡杜已经组建了这样一个团体，他就可以设计和执行具有清晰社会目的的财政政策。在麦卡杜的领导下，避免了财政部被各州内部竞争的各权力中心或者独立于各州的集团所控制。财政部也避免了在威尔逊政府的动员活动中出现的许多混乱状况。
　　威尔逊的民主—中央集权制在商业界的反击下最终屈服了。1918年，当威尔逊总统准备制定一个税收倍增计划的时候，公司领导和共和党人找到了一个突破口。在一场强烈的反税收、反政府的运动中，共和党人赢得了对国会的控制，并于1920年在经济萧条中取得了总统选举的胜利。伍德罗·威尔逊的民主党没有完成亚伯拉罕·林肯的共和党所做的事——实现对联邦政府的长期控制，创造一种新的政党体制。
　　尽管在政治上失败了，但威尔逊政府表明，尽管各州看起来比较虚弱，但美国有能力打赢一场持久的、资本密集型的战争。这里的关键是民主的支持。在赢得支持和大规模地动员资源中，尤其重要的是累进的所得税以及通过销售债券而向美国人兜售“为民主而战”的信念。这两者在提高联邦政府的政治权威方面都是关键性的步骤——通过民主政治提高政府的能力，获得国防资源和战争费用。在下一次重大战争中，联邦政府将依靠销售债券的经验进一步尝试财政动员；在第二次世界大战中，联邦政府也使用了麦卡杜和威尔逊的论调，说服美国中产阶级上缴覆盖面很大的所得税。强大的中央财政制度的发展与两次世界大战中美国最为有力的财政武器在民主上的合法性的培育是一致的。此外，在战争筹资过程中，麦卡杜和威尔逊在保持经济稳定以及相关的保持资本市场秩序、利用财政政策和货币政策工具建立各州对中央的责任制度方面，迈出了非常重要的一步。
　　20世纪20年代的巩固
　　认为联邦政府有控制权的共和政体在1921年击退了威尔逊时代的民主—中央集权制。更重要的是，在当时（1921—1933）的财政部长安德鲁·梅隆（Andrew　Mellon）的领导下，三个共和党的行政机构采用了一种新的金融战略：除了寻找调和阶级冲突的新方法之外，还要削减州的权力，保护投资体系。一方面，梅隆进一步攻击战时税收体系中最体现收入再分配效应的部分。他废止了超额利润税（1921），降低了个人所得税的累进幅度，制定了许多受到资本所有者欢迎的措施，比如资本收益特惠税。另一方面，梅隆保护了所得税，使其免受国家销售税的威胁。梅隆劝说公司和最富有的个人接受一定程度累进的所得税。梅隆告诉他们这种方法将表明他们的公民责任，而且也能缓和对资本的严重攻击。“敲富人的竹杠”这种声音尽管仍然存在，但却越来越少了，这种想法也为富人留下了可避税的漏洞，而且对公司的反对没有那么尖锐了。梅隆的策略也许可以看做对个人自利主义启蒙的追求，一种与伍德罗·威尔逊的民主—中央集权制相反的“公司自由主义”。
　　梅隆也试图将财政部转变为一个“无党派的”部门。梅隆的目标是继续保持由财政部长麦卡杜所确立的财政部在政府中的中心地位，但是要保证财政部发挥保守的作用。
　　梅隆的一个目标是通过巩固针对战时扩张的后继问题的计划来提高联邦政府的效率。他促成通过了1921年的《预算和会计法》，建立了第一个全国预算体系，并由财政部来管理。这一法案为准备一个广泛的预算（而不是简单地汇总和传达各部门要求的预算金额）建立了总统责任制，由财政部预算局协助总统进行预算准备，成立了总审计署（General　Accounting　Office）来指导联邦政府的独立审计。
　　无党派的财政部也意味着要驾驶政府这艘大船驶离激进的实验以及想将税收政策置于政治之上的理想主义这一险滩，这对梅隆来说就意味着阶级政治学。在1924年的《税收：人民的事务》（　Taxation：the　People's　Business）一书中，梅隆解释道：“税收的逆转决不会是政党和阶级政治学之间的足球比赛，而应该由那些对目标作了广泛细致的研究，准备提出最终被证明对国家最为有利的方针的人来制定。”梅隆的目的是把税收方面的工作更多地放在财政部，从而保护经济进步的主要动力——公司。为了将税收政策作为缓和阶级冲突和增强公司实力的工具，梅隆的财政部的工作是保留所得税作为联邦政府的重要收入工具，而不是在减少公司和富人的税收负担方面扩大所得税的影响范围。　txt小说上传分享

19世纪的背景（7）
梅隆保留了威尔逊税收计划中的许多内容，以表明他对“能者多付”原则所承担的义务。但同时，他在税收条例中订立了许多特权范围。于是，第一次世界大战期间迅速征收大量所得税所积累的效应以及梅隆在20世纪20年代对税法的迅速修订确立了未经经济效率检验的所得税体制。它在概念和定义上表现出的不一致一直困扰着那些追求税收经济中性的经济学家和改革者。
　　梅隆巩固所得税体系的一个结果是，间接税（主要是关税）在联邦政府总收入中的比重从1902年的大约75％下降到20世纪20年代的大约25％；其间，所得税收入不断增长，大约占到联邦政府总收入的50％。
　　梅隆的征税方法与“新时代”（New　Era，共和党对其当政的那个时期的称呼）的公司自由主义的其他方面是一致的。赫伯特·胡佛部长（1921—1928年间在位）领导的商务部在推进经济秩序和效率方面尤其积极。胡佛支持大企业之间的兼并活动，并积极地推动企业联合（associationalism）——一种同业公会形式，主要是在竞争激烈的产业中抑制规模相对较小的企业。胡佛也支持农业中政府赞助的公司营销活动。他的目的是不动用政府强制力而使小企业和农民对产品和价格有更大的控制力。同时，胡佛的商务部非正式地鼓励诸如国民经济研究局（National　Bureau　of　Economic　Research）、布鲁金斯研究院（the　Brookings　Institution）、国家产业协会（National　Industrial　Conference　Board）之类的私人机构对营销条件进行研究和分析，以便在企业面对不断变化的营销条件时为它们提供更好的信息。但是，政府对市场秩序的促进只限于美国国内。共和党政府仅仅把目光放在下面这些相互对立的目标上：追求贸易平衡（通过鼓励出口和高保护性关税的收益），敦促英国和法国迅速偿还战时的债务，以及迅速地回到金本位制度。
　　在联邦政府通过强化私人投资来实现国内经济的秩序时，州和地方政府的注意力主要放在公用事业的规模（如果还谈不上范围的话）的增长上。地方政府面临着提高福利水平的要求，同时又面临1920—1921年严重的经济萧条，而且在大部分农业和矿业部门中，整个20世纪20年代都是持续的萧条。另一方面，州政府面临的则是美国中产阶级对学校和公路的迅速增长的需求。作为对这些需求的反应，在整个20世纪20年代，州一级政府是美国扩张最为迅猛的政府部门。
　　对地方和州政府不断扩张的预期，加之20世纪20年代的萧条对财产税带来的压力，使得地方和州政府公共财政改革的力度比联邦政府更为猛烈。在20世纪20年代，州政府完成了普通财产税的改革，将财产税的征收范围缩小到不动产，而且把征税权大量地下放给地方政府。此外，州政府开辟了新的财政收入来源，这些来源一直到现在还适用：（1）销售税；（2）使用费（user　charges）；（3）特种税。1902年，州财政收入中约有53％来自财产税；到1927年，财产税收入大约只占23％了。在新税种中，销售税的增长最为迅速：它在州财政收入中的比例从1902年的18％提高到1913年的27％，到1932年达到了38％。
　　推动19世纪普通财产税发展的平等主义与20世纪20年代和30年代财产税改革的情况类似。比如，销售税的支持者相信，改革将有助于恢复随着普通财产税的减少而丧失的税收统一。他们认为，销售税将涉及个人财产，尤其是不断增长的个人耐用消费品。当州政府开始尝试征收销售税的时候，他们发现这种税对管理者来说是有效的，因为企业分担了征税成本，而且它是收入持续增加的来源。此外，公众对销售税的反映比较平静，这部分是因为单位商品的纳税金额比较小，部分是因为从水平比较来看，销售税是非常平等的，部分是因为许多人相信他们可以通过“节俭的”生活来避免这种税收。在20世纪20年代，当销售税开始执行、专家委员会开始研究销售税和其他税种对经济的影响的时候，政策制定者也渐渐确信，与财产税或者所得税相比，销售税对经济的负面影响更小。专家的结论是，销售税对储蓄和投资的直接影响并不大。
　　州政府开始征收使用费以满足建设公路系统对财政收入的巨大需求。州政府在建设公路系统上的投资在20世纪20年代迅速增加，使得农民、卡车司机、汽车俱乐部（代表客车车主）、纳税人协会（代表各种不动产所有者）和铁路部门之间就谁来支付公路建设费用问题展开了一场争论。这些争论在政治上的影响，加上20世纪20年代的农业萧条，加剧了农民对开征新税种的反对，使得政府采用了车辆登记和执照费、汽油税等一揽子措施，以在公路使用者之间分配公路建设成本。
　　州政府还对普通财产税未能包含的那些财产征收特种税。这些特种税包括了遗产税，对银行、公用事业（包括铁路资产）的广告税和保险公司征收的各种特种税，以及适度的所得税（modest　ine　tax）。到1930年，这些所得税——其中有些是累进的——大约占州财政收入的10％。