剑桥美国经济史-第55章
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航空（2）
石油和天然气产业
对天然气价格和石油生产（向各州分配指标）和进口（由内务部进行控制）的管制性控制执行了30年之后，在1969年出现了失效的迹象。据美国天然气协会报告，国内天然气储备量的净变化情况是，第二次世界大战后有所增长，然后就开始下降；第二次世界大战结束几个月后就开始出现不足。美国石油研究所的报告也表明，48个州的石油储备都下降了。几个月后，利比亚政府向一家美国石油公司要求将石油价格提高20％，这家公司接受了这一要求。
美国政府对这一变化的反应是不成功的。在天然气方面，联邦动力委员会没能将价格提高到足以刺激供给或者抑制需求的水平。甚至在面临严重短缺的情况下，国会在立法上也没能达成任何一致（直到近10年后的1978年才做到这一点）。在石油部门方面，尼克松总统在1971年开始对价格进行控制（这是经济政策的一部分），然后在1974年放开石油进口限制时扩大了价格控制的范围。经过OPEC 1973年的打击之后，国会成立了联邦能源管理局（Federal Energy Administration）对价格控制进行管理以及在炼油厂之间分配原油。1975年，国会通过了《能源政策和保护法》，建立了一个错综复杂的价格控制体系，这一体系大大地抑制了美国国内的石油生产，刺激了需求，也导致了销售集团之间在分配上严重的不平等。这一法案将美国国内的石油价格定在低于世界市场价格的水平上，建立了一个受到低效率的炼油厂欢迎的详细的供给“资格”体系。
经过了8个月的争论后，在1978年，国会通过了最初由卡特政府提出的《天然气政策法》（NGPA）。 NGPA首先将管制范围扩大到州内销售，但取消了对许多成本高昂的新气源的控制，并且拟订了一个逐步取消对其他资源的控制的时间表。对天然气源头价格的放松管制是由联邦能源管制委员会（Federal Energy Regulatory mission）（经过重组后的联邦动力委员会）在20世纪80年代完成的，并紧接着又扩大了州际天然气管道的销售和运输功能。
1979年，在伊朗革命和第二次石油价格冲击之际，卡特总统决定停止对石油价格的控制。其实，如果他不选择进行控制的话，1975年的《保护法》就已经提出在8个月的时间内临时性地取消控制。但是为了让取消控制在政治上可行，卡特经国会批准提出了一个新的征税方案，即对国内石油价格提高而获得的“意外之财”征税。
1985年后，由于国内产量和OPEC产量的扩大，美国国内石油和天然气价格迅速下降。这一产业也经历了一次兼并、收购、降低成本和重组的浪潮。到20世纪80年代末，天然气生产仍然过剩，其实际价格降到了1973年的水平之下。尽管美国国内石油生产仍然没有恢复，但石油价格还是回到了1973年的实际水平之下。
电力行业
这一阶段虽然未对电力公用事业放松管制，但这个行业也得到了自20世纪30年代以来在定价和经营上空前的灵活性。这个行业中同样出现了前所未有的激烈竞争。
20世纪60年代末，电力生产的范围经济效应减弱了，而且有可能下降了。这种技术革新的滞后与第一次石油危机大致是一致的，同时环保主义者反对毫无节制地用高硫煤来发电，核能发电在此时也开始商业化。因此，在建设越来越大的工厂、降低成本和刺激需求之后10年，美国的电力公用事业第一次面临着成本的上升。当20世纪70年代需求消退后，电力行业的管理人员没能迅速地调整生产能力计划。结果是他们建设了过多的新工厂。尤其是在核能发电出现后，由于长期许可证的延迟，由于安全标准持续的变化以及通货膨胀和高利率，电力行业出现了巨额的资本成本。在许多情况下，新工厂并不是急需的。
现在，州管制者面临着每年都要对新工厂的增长速度进行审批的任务，这些新工厂则是环保主义者、核能反对者和某些消费者团体所不希望设立的。这些团体普遍都支持管制程序，它们迫使管制者放弃与公用事业历史上订立的契约，即从对速度控制的风险收益中弥补损失。在这种情况下，管制者调整了他们对工厂的“轻率的”投资，而且不允许工厂扩张的速度超过既定的标准（这就意味着降低了公用事业股东的收益，而且有时对公司本身来说还意味着净损失）。州委员会也开始推动公用事业的边际成本定价，从而使需求能够更好地反映成本，而且能够作为新建工厂的一种替代方案来促进能源保护。
航空（3）
1978年的《公用事业管制政策法》（PURPA）使竞争或多或少在不经意间产生了，其部分原因也在于卡特政府的国家能源计划。PURPA鼓励独立的能源生产者利用风力、地热、尤其是伴生的能源（工业蒸汽和电力的结合生产）发电，按照公用事业的边际成本向它们销售电力。由于鼓励了独立的电力生产者，这一法案也鼓励了许多大的使用者放弃公用体系并转而购买独立生产者的电力。当20世纪80年代中期这种现象逐渐增加后，就威胁到了大型州际公用事业，因为对它们生产的电力的需求减少了。这些公用事业通过削减成本并发展自己的伴生能源来应对这一局面。
电讯产业
AT&T对电话业务的垄断在20世纪60年代末开始被打破。由于通信和交换（相互呼叫设备）方面出现的新技术，FCC和AT&T越来越难以维持现行的市场准入限制，或者难以维持大客户对便于通用服务的市话业务的交叉补贴这一体制。1968年，FCC第一次允许非贝尔公司生产的设备进入电讯网络，并于1969年首次允许其他长途微波通讯公司进入市场。到20世纪70年代中期，许多国内外的制造商已经开始向AT&T的消费者销售电话、电话应答机和私人交换分机（用于商务公司提供特殊服务的分机交换机）。20世纪70年代末， MCI（微波通讯公司）将它的私人线路和长途电话网络转向公共服务，与AT&T形成了直接的竞争。虽然FCC事后反对这种竞争范围的扩大，但法庭对此并不予以支持。1980年，FCC放松了对所有终端设备的管制，但将其管制范围在电讯（数据交换）业务和计算机（数据处理）业务之间进行了划分。
这时，司法部对AT&T提起了一次大型的反托拉斯诉讼，断言AT&T利用其纵向一体化结构妨碍竞争，阻止竞争者得到向市话消费者提供服务的权利，并且使用了歧视性定价。FCC事后通过允许竞争者进入市场而支持了这一诉讼，但同时又要求AT&T继续为市话公共服务提供交叉补贴。1982年，受信奉极端自由市场的经济学家深刻影响的司法部与AT&T签署了一个双边同意的判决。总公司同意撤销它的22个市话业务公司，将其迅速重组为7个区域性的大公司，每个公司都有大约60 000名员工及80亿美元到90亿美元的资产。AT&T将保留长途电话业务、设备制造（西部电子公司）和贝尔实验室，并允许重新进入在1956年的双边判决中被排除在外的计算机业务。这7个区域性的贝尔公司被禁止经营长途电话业务和设备制造，禁止提供比如语音邮件或者电子黄页之类的增值信息服务。
这些管制上和结构上的变化以各种途径影响了电讯市场。自从与其他长途电话公司展开竞争的贝尔公司不向市话业务提供高比率的交叉补贴后，长途电话价格就大大降低了。新的语音和数据服务，尤其是对大客户提供的这些服务受到了这种竞争以及交换和电信技术迅速革新的刺激。但是，市话价格则大大提高了，反映了网络接入和使用的真实成本。设备制造者之间的竞争也降低了设备的价格，并产生了样式、功能、质量各异的设备，比如无线电话、电话应答机等。只有信息服务业务方面的进步不太大，这在一定程度上是因为对这一业务还保留着严格的管制性限制。 金融服务 在美国经济众多的金融服务部门中，在企业家和管制失效的推动下，放松管制在曲折中取得了一定的进步。始于1968—1969年的通货膨胀和高利率引发了管制方面的变化。联邦政府借款和信贷的收缩使银行可以按高于联邦储备银行管制条款规定的上限利率向储户支付利息。这种情况在1973—1974年和1979—1980年间再度出现，每次出现都导致了金融脱媒（指储户将他们的存款从受到管制的银行转向管制较少的投资工具，比如股票和债券、对企业的直接贷款、可转让存单以及货币市场的共同基金）。为了应对这种损失，银行被迫按照市场利率购买基金，为它们的固定利率抵押贷款筹集资金。这种资产和债务的“失谐”造成了大量的损失。在这种糟糕的情况下，所有种类的非银行金融企业仍然在寻找每一个银行部门可利用的有利可图的机会。它们采用组织化的措施和产品创新以绕开管制性壁垒。在银行部门中，它们以相反的方向使用同样的措施——避开条文规定的管制性限制，为逃避管制而只提供管制较小的服务。管制者对这些规避管制的措施不加干预，这种现象日积月累，直到1980年引发了金融危机之后才被迫采取立法上的行动。
航空（4）
1980年，国会通过了《储蓄机构解除管制与货币控制法》。这一立法决定分阶段地取消存款利率上限；允许商业银行开立有利息的NOW（negotiable orders of withdrawal，能签发可转让支付命令的活期存款）账户；取消了对联邦特许的储蓄账户在经营上和地理上的限制；储蓄保险的上限从40 000美元提高到了100 000美元。1981年当经济陷入衰退后，一场破产浪潮席卷了储蓄和贷款行业。国会于1982年迅速通过了《加恩圣杰曼银行法》（Garn St。 Germain Banking Act），不仅让储蓄账户中的资金能更容易地购买基金和转为储蓄存款（通过将储蓄保险的保险金额提高150％），而且在向商业不动产和建筑业发放贷款、购买低级别的（“垃圾”）债券方面都赋予了前所未有的自由。此时，里根政府减少了监督行为，希望以此来释放“私人企业”精神。
结果导致了20世纪80年代末储蓄和贷款大危机的产生——这场金融灾难需要3 000亿美元的资金来为束手无策的储户提供担保。在全美国，尤其是在西南部的普遍现象是，银行支付高利率以吸引存款，然后向高风险企业贷款，这常常缺乏最起码的信用分析，最终违背了公众利益。管制者要求国会议员对这些行为提出批评。当这些贷款和投资问题在20世纪80年代末显现出来后，导致数百家储蓄和贷款机构倒闭（见图对银行破产的详细说明）。1989年，即将上任的布什政府认识到了危机的严重性，并且成功地发起了《金融机构改革、恢复和强制实施法》。这一法案提议向储蓄保险基金提供再融资，建立一个新的管制体制以防止任何问题复发。
反托拉斯
在与推动放松管制相同因素的推动下，1968—1983年间的竞争政策经历了知识上和行政上的变革。1967年，当唐纳德·特纳（Donald Turner）出任司法部反托拉斯分局负责人的时候，经济学分析开始在反托拉斯诉讼的鼓动和诉讼中发挥更大的作用。特纳召集了许多杰出的经济学家为政府出谋划策，随着1973年经济政策局的成立，这种活动被制度化了。在联邦贸易委员会，经济学分析受竞争局（Office of petition）的支持也采用了一些经济学家使用的产业案例的研究方法。经济学分析为许多大型组织的诉讼提供了基本原理，比如IBM公司案（1969）、AT&T公司案（1974）以及方便食品制造商的“份额垄断”案（1972）；当时的政治学也推动了1984年对8个最大的石油公司提起的4起大型诉讼。
其实在20世纪80年代早期开始审理这些案子之前，反托拉斯理论就已经逐渐被“芝加哥学派”的经济学家所支配，他们对产业集中本身并没有异议，认为不管企业的规模有多大，反托拉斯行动的唯一目标应该是鼓励竞争。来自市场导向的对政府干预的批评早在1974年以前就已经很清晰了，而且在里根总统对托拉斯发出最后通牒之前，知名的政府经济学家和律师早就�
