剑桥美国经济史-第54章
按键盘上方向键 ← 或 → 可快速上下翻页，按键盘上的 Enter 键可回到本书目录页，按键盘上方向键 ↑ 可回到本页顶部！
————未阅读完？加入书签已便下次继续阅读！
扛潜曜肌Ｈ欢珻PSC的管理让它的多数支持者大失所望，它那复杂耗时的程序也让企业彻底疏远了它。1981年，里根政府在这一法案的最后时期曾试图废止它。这次努力失败后，委员会制定标准的权力被一个要求遵从自愿标准的修正案所削弱，无论什么情况下，自愿标准都被认为是恰当的。
无论是从人员、预算，还是从影响范围来看，环境保护署（EPA）肯定都是新管制机构中最重要的一个。经过一次执行上的重组后，理查德·尼克松于1970年成立了EPA。地球日后的8个月中，在威廉·拉克尔肖斯（William Ruckelshaus）的领导下开展了一场全国性的环境关系示范活动。EPA从15个联邦机构雇佣了5 700名人员负责管制空气和水污染，管理固体废物、杀虫剂、噪音和放射物。甚至在从华盛顿得到一个固定的办公地点之前，拉克尔肖斯就已经开始推行一个果断的强制策略。他广为宣传许多大公司和市政当局违犯《联邦水污染控制法》的诉讼案。为了避免树敌众多的风险，拉克尔肖斯试图确保环境保护署的预算，与环保团体建立一种诉讼委托关系，让环保问题保持在政治上的焦点位置。经过这些努力，他最终取得了成功。 txt小说上传分享
政府对企业的管制（11）
1970年通过《空气洁净法》后，国会对EPA新增加了一个艰难的管制任务：建立国家环境空气质量标准，通过固定的和流动的空气污染源的排放标准来执行。工业团体和环保团体在许多问题上展开了论战，比如卫生标准和空气质量标准之间的安全界限，是否应该允许在空气非常洁净的地区降低空气质量标准。在发布各州的指导线的时候、颁布新污染源（包括汽车和卡车）的排放标准的时候、决定最适用的控制技术的时候、批准各州的许可证和执行时间表的时候以及制定监督政策的时候，在执行的每一个阶段，许多利益集团都在对EPA进行游说。
20世纪70年代中期，无节制的经济增长遭到了一些选民团体的批评，环保主义者成功地使EPA的空气污染政策从清除污染转向了抑制增长。许多环保团体的法律专家在法庭的普遍支持下提出了一系列EPA难以（有时候是不可能）要求的规则和法庭指令。围绕这些问题的争论引发了一场持久的立法斗争，并一直持续到1976年的总统选举之后。斗争在1977年的《空气洁净法修正案》这一美国历史上最复杂的管制立法中达到了顶点。修正案提出了新的规则以阻止未开发地区空气质量的严重恶化，它们通过抑制增长来处罚城市中未达到国家标准的污染制造者。
在1972年的《水污染控制法》中，国会确立了一个激进的目标——到1985年达到污水零排放。根据《空气洁净法》的经验，《水污染控制法》在两个阶段建立了“技术强制”标准。到1977年，要求处理企业和城市污水的管道要采用“最可行的控制技术”。6年后则要求使用“最有效的控制技术”，无论成本有多高。EPA最终发展了一个包括许可、监督、褒奖、处罚的详尽的体系。虽然目标和标准在1977年的修正案中有所放松，这一强制执行的洁净计划是世界上任何一个国家都无法比拟的。
1975年，在联合化学品公司（Allied Chemical）得到了向弗吉尼亚州的詹姆斯河排放十氯酮（一种像TTD一样的杀虫剂）的许可证后，EPA的第三个重要项目（包括对有毒物质的控制）突然引发了一场全国性的论战。随后的调查和调查结果的公开导致了《有毒物质控制法》在1976年得以颁布。国会命令EPA建立一个所有有毒物质的数据库，建立一个在有毒物质上市前对其制造者和使用者进行通告、登记和发放许可证的体系。法案的执行工具包括对标签的要求、标明使用说明、强制检验和禁止使用。
一个控制危险垃圾的法案也于1976年颁布。《资源保护和恢复法》授权EPA列出所有的危险垃圾，对任何危险垃圾的产生、运输、处理或处置制定规则。在连带责任和个人责任得到财政支持的情况下，一个从摇篮到坟墓的单一计价体系保证了这一项目的实施。但是，这一法律仍然存在漏洞，比如大多数（小型的）垃圾制造者就被免于处罚，执行的时候也不尽如人意。即便预算翻了四番，人员也增加了一倍，EPA的组织资源的延伸到现在还是非常不够。
革命性的社会管制还是要和政治相结合。
新政管制体制的崩溃，1968—1983年
20世纪70年代和80年代初，局势的变化打破了新政的经济管制体制，而同种类型的局势变化也刺激了20世纪30年代的经济管制和60年代的社会管制的产生，这多少有点矛盾。
根本的宏观经济条件和政治条件构成了管制方面变化的广泛背景。1968年后，实际经济增长突然放慢了（从年均增长下降到）；通货膨胀加速，利率提高了3倍多。1971年的美元贬值和1973年的第一次石油冲击后，美国经济与1968年之前的30年相比根本地衰弱了。过剩的工业生产能力，生产率的低增长，以及高失业率与通货膨胀和高利率问题同时出现了。
新政的管制体制已经发展了30多年，无论与20世纪30年代还是70年代相比，这一体制经历的30年的发展期间里，宏观经济都更强劲，通货膨胀也很低。它的管制方法和规则是以稳定的或者下降的实际成本和物价、迅速提高的需求为基础的。当这些宏观经济条件在20世纪60年代末发生变化后，受管制企业潜在的问题突然就显现出来了。这些问题包括：过度的资本化、负债经营、过剩的生产能力、高成本以及交叉补贴的定价模式。
由于越南战争的局势越发恶化，由于经济停滞和通货膨胀显然难以应付，由于国家的能源供给似乎被OPEC所挟持，由于政治上的不法勾当牵涉到了白宫，人民对政府完全失去了信任。在大萧条期间建立的、体现在新政中的政府对经济的干预，它在知识上和政治上的合法性到20世纪70年代中期被彻底地侵蚀了。
临时组合的政治利益集团很快就开始支持放松管制的改革。对改革的推动始于拉尔夫·纳德这样的激进主义消费者和爱德华·肯尼迪参议员这样的自由政治家，他们相信大多数管制机构都已经被受管制的产业所俘获。在20世纪70年代中期，对政府官僚提出温和批评的人和研究产业组织的经济学家也加入进来，这些经济学家研究管制问题，并向福特和卡特总统提出政策建议。 20世纪80年代初，这些利益集团逐渐被反对政府干预的保守派和芝加哥学派的经济学家所支配，他们更偏向市场运行的结果而不是政府控制，他们普遍支持里根政府。
技术革新是导致管制发生变化的第三个因素。通过发展替代技术和打破产品市场的差别以及降低进入成本，技术革新改变了管制据以存在的经济特征。宽体喷气式飞机、自动取款机、微波传送、数字交换机和核能的发展就是这方面的例子。最终，当管制者不再能够抑制这些技术革新所产生的经济压力的时候，他们就不得不放弃管制了。
管制的失效也要归因于无法实施管制。当压力来自其他方面的发展时，管制机构总是发现难以对管制措施进行调整。比如在电讯业，在维持交叉补贴机制的情况下，它们就不能理解自由进入的问题。在航空业中，管制者有所反应，但它们通过不适当地将传统原则扩展到极端的程度而把事情弄得更糟。在面临天然气短缺的情况时，管制者试图提高价格以进行激励，但由于它们自己的裁决和管理程序上的缺陷，这一措施只是成为一种摆设。
政策企业家是变化的第五个源泉。在公共部门和私人部门，了解管制失效后果的人，或者至少是看到了变化带来机会的人，都会利用法庭、管制的领域和立法改革来推动变化的过程。MCI公司的主席比尔·麦高恩（Bill McGowen）、民用航空委员会的主席艾尔弗雷德·卡恩（Alfred Kahn）、能源部部长詹姆斯·施莱辛格（James Schlesinger）以及货币监理署署长托德·康诺弗（Todd Connover）都是很好的例子。
航空（1）
航空运输是第一个废除新政管制体制的产业，也是管制机构本身被解散的唯一产业。航空业放松管制的影响是迅速而又具有戏剧性的，虽然产业结构在10多年之后仍然在调整。
这一产业经常性的服务能力过剩问题在1969年突然恶化了。缓慢的经济增长、费用的增加以及宽体喷气式飞机的出现都是其原因。由于上座率的迅速下降使得劳动成本和债务增加，燃油费用超过了此前已经压缩费用后的生产力所获得的收益。民用航空委员会（CAB）对此采取的措施是允许组织卡特尔对新航线的开发提供延期付款以及提高票价。由于20世纪70年代中期乘客数量的增长一直很缓慢，航空业的资产收益率大大低于不受管制的行业的收益率。
1975年，改革的动力产生了。爱德华·肯尼迪参议员利用他所掌管的行政执行和程序委员会调查并公布了航空业管制的失效。只有两个团体——某些航空公司和它们的工会——反对管制改革，但它们只是一些小集团，相对缺乏政治影响力。1977年，支持管制改革的吉米·卡特总统任命经济学家艾尔弗雷德·卡恩为CAB的领导。卡恩是边际成本定价方法的支持者，他鼓励在许多先前实行许可证制度的领域放开市场准入和价格竞争。在这些成功经验的帮助下，国会被说服了，并于1978年通过了《航空业解除管制法》（the Airline Deregulation Act）。
尽管国会的打算是分五年有序地放松管制，但是竞争的突然冲击还是令所有人大吃一惊。第一家公司进入市场后，紧接着就会降低价格，原有的承运人就会放弃某条航线；到20世纪80年代中期，竞争已经非常普遍而且残酷。低成本、不提供多余服务的新航空公司迅速增加。面对这种破坏性的损失，大公司奋力做出反应。低效率的飞机被停飞或者替换；维护和运营被集中化；人员被削减，工资也降低了，公司与工会重新谈判工作规则。点对点的航线模式被重新组织成由中心向外扩散的体系。这些措施增加了新竞争者进入中心城市的成本，但也通过由更多较小的飞机和机组来执行支线航班而降低了单位成本。计算机预订机票这一系统使销售和分销更加现代化，细分市场的增加使得大公司可以把定价当做一种竞争武器来使用。
在整个20世纪80年代，航空安全改善了，成本和价格（实际值）则降低了，飞机更加现代化。以消费者满意程度来度量的服务质量则恶化了。大公司对地区性公司的收购与大量公司的破产相结合，形成了一个更为集中化的产业结构（见图）。平均利润很令人失望。 公路货运和铁路运输
美国铁路的衰落始于20世纪30年代，到20世纪70年代则面临更严重的危机。产业增长的衰落以及市场份额不断向公路货运流失，使许多铁路产业面临破产的威胁。过时的工厂和设备、无法控制的劳动成本使铁路管理似乎毫无希望了。因此，州际商业委员会和国会反复努力推行补贴、国有化等方面的局部改革。
以航空业放松管制的成功模式为基础，许多消费者、运输公司、经济学家以及一部分铁路和公路货运公司都在鼓吹说他们相信唯一的出路就是放松管制。1980年，吉米·卡特总统签署了两个议案：1980年的《斯塔格斯铁路法》（Staggers Rail Act）和《汽车运输法》（the Motor Carrier Act）。《斯塔格斯铁路法》中规定，无论是否存在竞争，铁路公司都可以在不受ICC干预的情况下自行确定费率。甚至在铁路运输占支配地位的市场中，ICC也只能确定一个灵活的费率区间。此后，协议定价、放弃运输线路以及联合运输兼并都成为允许的行为。《汽车运输法》在放松公路货运业的管制方面走得更远。准入限制最终被彻底取消了。对货运路线和货运类别的限制也被取消了。运输公司被赋予灵活定价的权利，对协议运输的限制也放松了。对多家公司集体定价的限制最终也取消了。
放松管制对公路货运业的影响是显著的；对铁路来说，则不太明显。所有公路货运业务中的价格都急剧下降。随着进入市场的人为限制的取消，大量“打了就跑”类型的公司进入市场，为实现某些经济学家所说的“完全可竞争”创造了条件。接着，这个产业出现了轻微的衰退，迫使一些中等规模的公司采用了一种产业结构：将大型的、高效的运输车辆和小型的、便捷的车辆分开经营。放松管制对铁路的影响则没有那么快地
