剑桥美国经济史-第53章
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相对于华盛顿来说，州的权限缩小了。平等、公平或者发展这些社会目标替代了配置效率和消费者主权这些政策目标。书 包 网 txt小说上传分享
政府对企业的管制（8）
在后来大约30年的时间里，这些管制体系所涉及的市场的增长和发展占到国民生产总值的1/4。1938年到1968年这一时期是伴随着低通货膨胀率（）和低利率（3个月的国库券的平均利率为）、经济增长非常强劲（实际GNP每年平均增长）的繁荣时期。按通行方法来衡量，管制在这种环境中运行良好。金融系统的资产增加了4倍。超过40 000家金融机构共同提供了各式各样的服务。破产几乎绝迹了。天然气管道、航线、电讯都建成了全国一体化的网络，比世界上任何一个地方的价格都低，服务标准则更高。石油和天然气供应非常丰富，价格也很稳定。电力行业同样如此。
这些管制体系似乎可以灵活地将多数部门维持在过度竞争和垄断泛滥之间的一种可接受的平衡状态之中。限制进入与根据生产和地理因素来分割市场两种措施并举。当技术或者供给的变化影响到了受管制产业的界限，就根据具体情况扩大管制。价格一般来说都与历史平均成本相联系；低成本、大数量的服务与数量少、成本高的消费者之间进行了交叉补贴。当竞争发生在服务而不是价格上时，销售、营销和分销就维持相对简单的模式。第二次世界大战后形成的产业模式或多或少地保持了稳定。
不再实行经济管制的领域就实施反托拉斯法。遵循1937年美国铝业公司案的法庭判决，即便不能证明企业的垄断地位是非法行为的结果，司法部也可以依据《谢尔曼法》的第2部分对垄断提起诉讼。司法部和联邦贸易委员会试图阻止反竞争的兼并，但是通过资产（而不是股份）收购进行的兼并则在《克莱顿法》的第7部分中存在一个很大的漏洞。但是通过1950年的《塞勒基福弗修正案》（Cellar Kefauver Amendment），国会排除了这个问题，而且大大加强了政府防止兼并的能力。
除了防止垄断之外，反托拉斯法的执行逐渐成为政府行为的重心。限定价格和其他横向共谋的情况、掠夺性定价以及其他不公平的行为在两个反托拉斯机构的记录中占了相当的比重。1938年之后，司法部每年新增案子的数量从9起提高到了38起；这些案子中约1/3都是结构性的案子，包括垄断或者反竞争的兼并。在联邦贸易委员会方面，新案子的数量（不包括《罗宾逊帕特曼法》下的1 200多件诉讼）有所下降，每年新增案子从24起下降到16起；这些案子中，大约6/7属于行为性的，而不是结构性的。两个机构的专业人员和预算的增长与GNP增长保持同步，大的、通常又是失败的案子所占用的资源常常是不合比例的。尽管败诉公司需要缴纳来自间接民事诉讼的罚款和三倍的赔偿金，但很少诉诸罪行处罚，结构性剥夺也很少被采用。
控制工业主义的社会成本，1964—1977年
20世纪60年代，用于保护消费者、工人和环境的政府规则绝不是什么新鲜事物了。从罗马帝国到中世纪的欧洲、再到英国的习惯法中，一直都有一些最起码的标准用于反对欺诈、剥削和对自然资源的破坏。在美国，始于进步时代的改革就已经预示了现代的社会管制，当时制定的法案包括：1899年的《垃圾法》（Refuse Act）、童工法、城市建筑、灯光和通风标准、1906年的《食品和药物法》以及1914年《联邦贸易委员会法》的第5部分等。新政的立法扩大和补充了某些保护措施，比如反对食物和化妆品掺假、欺骗性的广告和标签、土壤侵蚀以及浪费水资源。到20世纪60年代之前，这些控制体系通常都限定在法定的范围之内，在强制性方面比较松散，司法解释也比较有限。政府管制机构很少得到组织化的利益集团有广泛基础的政治支持，从而从社会管制中获益。
在1964—1977年间，国会颁布了大约36个与环境、卫生和安全事务有关的重大管制法律。表列举了最重要的一些法律。这些年间成立的新管制机构有：平等就业机会委员会（EEOC）、国家公路交通安全管理局（NHTSA）、职业安全与健康署（OSHA）、消费品安全委员会（CPSC）以及环境保护署（EPA）。按1970年美元价格计算，用于管制的联邦预算在1977年达到26亿美元，是1964年的8亿美元的3倍多。
政府对企业的管制（9）
管制行为的剧增是由环境的变化引起的。就像20世纪30年代初一样，基本的经济和政治条件发生了迅速的变化。1968年后，经济增长放慢，通货膨胀则加速了。公众对大型组织的权力的不满，尤其是对大型企业和联邦政府的不满削弱了接受并认可政府对经济的积极干预这一流行的意识形态。市民和消费者对他们明显缺乏政治和经济的影响力越来越感到灰心丧气。
与此同时，技术进步加深了空气、水和有毒排放物对人类健康的影响。然而新技术也带来了缓解这些问题的希望。现有的通常附属于政府执行分支部门的小型管制机构已经难以应付这些挑战。国会、媒体和私人集团中的政治企业家去动员对改革政治支持的契机到来了。
但新的社会管制在许多方面都与新政的经济管制有差别。这些社会管制并不是对突然的结构变化的反映，而是代表着对工业化问题的长期持续的调整。它们的目标是经济活动对个人生活的健康、安全和就业机会的影响。它们不是简单地对信息失灵和外部性的补救，实质上是建立了关于个人“权利”的一种意识形态和确定的标准，包括卫生的工作场所、清洁的环境、安全的产品以及同等的就业机会。一些分析家把这种发展归因于收入水平和期望值的提高。但是，伴随这些改革的政治争议也表明，道德和公平这些基本价值发挥了重要的作用，尤其考虑到利益的扩散时更是如此。
这一改革的一个重要后果是，使得那些在要求参与立法和司法程序上取得成功的公众利益集团浮现出来。这一发展有助于消除“管制俘虏”。1977年，自1960年以来成立的83个公共利益集团中的2/3在华盛顿设立了办事处。其中包括大多数消费者集团和大多数主要的环保集团（除了三个最大的集团，它们的成员在1970年到1971年间猛增了1/3）。单是在1967年到1971年间，就新成立了5个像拉尔夫·纳德法律援助中心（Ralph Nader's Center for Responsive Law）、公共理想（mon Cause）、美国消费者联盟（Consumer Federation of America）那样的重要环保集团。这些组织不仅进行游说，而且发展了空前的专业人员和研究能力。环境保护基金会中能干的年轻人和“纳德突击队”的调查人员都来自大量对人权状况不满以及受反战运动刺激的学生。与国家野生动植物联盟和消费者联盟这样的先驱不同，这些集团采取了对抗的方法对华盛顿的经济权力发起了挑战。
在这一阶段，激进分子们影响新政策制定的能力得益于司法“起诉权”（standing）的扩大。过去如果要从行政立法中寻求司法豁免的话，将受到直接约束行政决策的党派的限制。实际上，为了提高政府管制的有效性，新政改革者们确实曾经希望强化这种限制。但是1946年的《行政程序法》（the Administrative Procedures Act）为“遭到法律伤害”或者“受到不利影响或有冤屈”的任何人打开了司法起诉的大门。在20世纪60年代和70年代早期，法庭逐渐允许包括公共利益集团在内的受管制影响的部门对管制法的执行提出异议。在这个过程中，激进主义的法庭扩大了管制应用的范围，也扩大了可以推翻管制方面的决策的基础。
尽管商业集团仍然认为它们代表着自愿行动信念和贸易协会的普遍接受的标准，但新的激进集团还是说服了国会和公众，认为需要一个更有效、更合法的政府管理结构。国会授予了激进的新机构极大的权力，虽然这些权力要由一个以前从未有过的法律专家组和国会勘察机构来负责解释。这些新机构在改革的热情和自它们产生以来就相伴随的媒体的支持下，普遍采取了迅速、果断的行动。在这个过程中，它们采取了一些戏剧性的行动，通常在随意的花言巧语中表达其主张，这导致商业社会对它们始终有一种憎恶之情。
行政机构的形式也相继发生了改变。消费品安全委员会（CPSC）在组织形式上还保留着委员会的形式，但在结构上则完全避免了来自政治方面的影响。国家公路交通安全管理局（NHTSA）单独受一个由总统任命但向交通部报告的行政长官的领导。在职业安全与健康署（OSHA）中，国会将执行、研究和评价的职责分给三个相互分离的、隶属于两个执行部门的组织。其他通常的形式是环境保护署选择的那种形式——单独受一个由总统任命、向总统报告的行政长官的领导。
政府对企业的管制（10）
在每年50 000人因交通事故而丧生这一惨状面前，以及受到拉尔夫·纳德1965年出版的《任何速度都不安全》（Unsafe at Any Speed）一书的启示，国会于1966年通过了《机动车安全法》和《公路安全法》。这些法令授权NHTSA订立机动车行车安全必需的标准。在4年中，管理局颁布了29个特殊标准，覆盖了从疲劳驾驶到禁止儿童驾车的每一个细节。它还制定了直接检测计划和现场监督计划。标准的执行最重要的是依靠厂商的产品“召回”制度。这种制度成本高昂，一次召回就要涉及超过600万个产品单位。在1966—1980年间，由于2 942起不同的安全缺陷，有8 370万辆汽车被召回。 NHTSA的规定，比如1977年发布的对系安全带的消极限制以及它制定的更为昂贵的召回制度，引发了激烈的辩论。成本是否超过了收益——也就是说，安全规则真正挽救的生命是否足以抵补花费的成本——也是争论的问题之一。但事实证明，交通事故中的死亡人数的下降与联邦安全标准的推行是有相关性的。
每年发生的工伤事故也造成了数千人死亡、数百万人伤残。林登·约翰逊（Lyndon Johnson）总统在1968年对职业安全和健康立法发出了倡议，理查德·尼克松总统后来签署了这一法案。经济组织虽然同意这一立法的原则，但它们反对许多执行上的规定。但是，劳工组织发起了一场英勇的立法运动，这场运动与公众在健康问题上的意识普遍加强相结合，产生了1970年的《职业安全与健康法》。但是这一法令中麻烦的组织安排和不实用的规则制定程序都是妥协的结果，也导致了一些错误和挫折。起初，职业安全与健康署（OSHA）不得不采用诸多“国民一致同意的标准”，这些标准在历史上是由同业工会发展起来的。许多标准都是陈旧的，甚至是空洞的。它们主要关心的是标准的设计而不是执行。
OSHA的工作主要放在违规行为、处罚和撤销命令的检查和援引判例这些方面。 OSHA的这些毫无价值或者错误的规则除了遭到多年的嘲笑之外，其管制也遭到了大企业的批评，因为它们的投入巨大，而收益甚微；还遭到小企业的批评，因为它们受到那些繁文缛节的限制，且其成本超过了它们的业务所能保证的收益；同时也遭到劳工组织的批评，因为管制缺乏效率，它们对以卫生为代价来强调安全感到失望。OSHA对事故和伤害的统计研究也没有什么说服力。
紧接着OSHA之后的是1972年通过的《消费品安全法》。联邦政府在产品安全方面的作用从前是限定在制定特定产品的法令方面，现有的机构开始强化了这一作用。新的法案赋予由5名成员组成的委员会广泛的权限来对成千上万种产品进行管制（除了汽车、烟草、药品、枪支和其他进行个别管制的商品）。消费品安全委员会（CPSC）可以颁布强制性标准，禁止生产和强制召回，可以要求对危险进行标示或者通告，可以要求对企业财务进行检查，也可以寻求民事或者刑事处罚。
像OSHA一样，CPSC起初也在很大程度上依靠已经有一定成效的自愿标准。在法案通过后的几年中，它几乎没有颁布什么安全标准，就算是颁布了标准也没有什么价值。虽然委员会的首任主席将他的目标描述为控制不必要的危险，而不是控制所有危险，但向控制不必要的危险这一目标的转移还是花费了许多年的时间。这一法案取得的重要成果包括颁布了婴儿床、暖气设备和危及儿童安全的药瓶盖标准。然而，CPSC的管理让它的多数支持者大失所望，它那复杂耗时的程序也让企业彻底疏远了它。1981年，�
