剑桥美国经济史-第51章
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在后面的立法中，威尔逊的提议或多或少取得了胜利。《克莱顿法》认定价格歧视和勾结合同（tying contract）都是非法的。这一法案的第7条禁止了可能在实质上削弱竞争的兼并行为。《联邦贸易委员会法》成立了一个独立的机构，它被授权对不公平竞争现象进行调查，可以发出停业指令，可以对特定的产业提出贸易管制的建议，如果有必要的话，还可提起诉讼。
1920年的《运输法》的影响比较小。第一次世界大战期间，当时的联邦铁路委员会论证了对运输系统进行国有化和中央管理的利弊。虽然有一些改革者在和平时期还在追求维持那种安排，但遭到了许多集团的普遍反对，尤其是船员。《运输法》恢复了私有制，赋予州际商业委员会（ICC）新的权力，以规定流通率（streamline rates）、对利润进行监管，并鼓励国家铁路系统大规模的重组。1921年虽然制定了相当多的计划，但都遭到了铁路保护行动的反对。ICC甚至要求国会收回它的合并命令。20世纪20年代，铁路的收入尽管迅速增加，但运输体系仍然是分割的，在某些地方甚至是冗余的。
对其他大多数经济领域的管制仍然是以分散化为主。当时的大多数基本服务——供水、有轨电车、电力、供气和电话服务——都是在地方自治政府或州政府的法律管辖范围内由当地企业来提供的。这些公用事业在狭小的地理范围内一般都表现出规模经济的特征。因此，大城市政府一般来说在一个市场区域内都只向一个企业发放特许经营权。但是，由于特许权合同是刚性的，或者容易导致腐败，所以产生了持续的监管和控制以限制竞争的要求。1907年到1914年间，大多数州都组建了公用事业委员会，相对于地方自治政府而言，公用事业企业常常更为支持公用事业委员会。书 包 网 txt小说上传分享
政府对企业的管制（3）
无论是选举产生的还是任命的公用事业委员会都在监管公共服务方面逐渐积累了丰富的经验。在一些比较大的州，比如纽约和加利福尼亚，委员会网罗了为数众多的专家，发展了相对成熟的度量和判决程序。它们的权威常常在法庭上经受了公众集团、被管制企业以及这些企业的竞争者的检验。在整个20世纪20年代和以后的时期内，司法问题和定价方法一直是诉讼中最多的问题。就像19世纪在铁路管制中发生的情况一样，资产收益的公平性问题，无论是计算初始成本、重置成本，还是计算市场价值，都成为了资产估价中的焦点。但是，只要经济增长和技术革新使成本不断下降，以历史上较高的成本为基础的资产收益率管制方法对于经营公用事业的企业来说就是很好的办法。
到20世纪20年代，法律上的争议更加激烈了。当州立法机构将公用事业委员会的职能范围扩展到管理问题以及减轻公众的抱怨方面后，最高法院在以单独案例为基础确定司法管辖边界的问题上碰到了困难。1934年［莱比亚（Nebbia）诉纽约市案，291 ］，最高法院剥夺了公用事业委员会的职权，让州立法机构有完全的权威对州内任何形式的商业进行管制，只要它们履行了合法的程序。
法院要解决更宽的地理范围内管制的权限问题也是很困难的。在整个20世纪20年代，技术变革使得远距离的电力传输、电话服务和天然气供应在商业上来说更加容易。当供应体系跨越了州界，尤其是跨越了横向一体化和纵向一体化公司（向后进入燃料的供应和生产，向前则进入产品的分配）的经营范围后，州管制机构就陷入了诸多程序上的困境之中：成本的分配、交叉补贴以及作为企业基本目的的相关资产收益率的分配。控股公司（组织这种公司的目的是产生财务杠杆效应）可以阻碍有效的管制控制，从而安排它们在多个州的账目。法院弥补这种管制上的罅隙的努力一直持续到1930年，到这一年，最高法院裁决美国电话电报公司（AT&T）没有将电话成本的分配控制在当地的补贴水平之下，但是州管制者在这个案子中却无所作为。只有国会才能弥补这一罅隙。
在很少直接影响到公共利益、但公司或者其他机构能够创造出公共产品或者正的外部效应的经济领域，政府采取了一些非正式的、自愿的管制措施。尤其是在赫伯特·胡佛担任商务部部长期间（1921—1928），政府鼓励新的私营部门在各种产业中制定安全标准、采用产品标准、分配无线电频率、鼓励保护资源以及抑制长期过剩的生产。这些办法在执行程度和产业结构上的差异产生了不同的结果。在这些办法失效的场合，联邦政府偶尔也采取更正式的管制措施，尽管也有例外，但大多未形成强制性规则。
新政管制的时代，1933—1968年
从1921年到1929年，美国的GNP每年平均增长6％。增长的主要源泉来自交通、通讯和能源产业的革新和投资。汽车、货运、空运和管道运输超过了战前时期基础性的铁路运输和水运。同样，电话和无线电通讯成为近一个世纪以来一直占支配地位的电报、邮件和报纸通讯这些基本通讯方式的补充。石油、天然气和电力正在取代对煤和水力能源的依赖。
这些方面的发展刺激了整个经济的增长，基础设施投资每年平均增长13％。正如一位经济学家描述的那样，“一系列新产业和新服务所创造的投资机会喷薄而出”。但是，这些增长也产生了巨大的生产能力——在某些部门产生了过剩的生产能力，而且促进了寡头垄断程度更高的产业组织形式的产生。公用事业、交通、通讯和金融逐渐被大企业所支配，这些企业规模太大，其行为很容易对整个市场造成影响。
经历了这一特殊的增长阶段之后，到1929年，美国经济崩溃了。此后4年，美国GNP的下降达到一个前所未有的水平（平均每年下降），实际上萧条持续了5年以上。投资，尤其是对基础设施的投资几乎完全停滞。物价水平平均下降了25％。名义收入水平在公用事业下降了21％，在通讯产业下降了38％，在交通和金融业则下降了55％。许多企业的股息分配都延迟了，债券利息分配也延期了。破产风暴席卷了在过去10年曾是经济增长驱动力的每个部门。许多小型的公用事业和铁路公司纷纷破产；9 000家银行倒闭。到1933年，经济举步维艰，1/4的劳动力处于失业之中，过去相对自由竞争的政治价值观完全崩塌。 电子书 分享网站
政府对企业的管制（4）
在整个20世纪30年代，立法调查、学术研究和公共辩论都在致力于解释大萧条的原因。在事实面前，自由放任下的竞争和现存的管制机制都不足以解决问题。有点不合逻辑的是，大萧条的多数明显的原因在当时表现为垄断性的产业结构与“过度”竞争的结合。一位经济学家在1936年写道：“产业条件的变化严重地破坏了自由放任信条。目前的社会政策需要在以下二者之间进行选择：是通过法律来保护竞争（一种荒谬的社会控制政策）还是国家参与到已经集中化了的经济权威的实践中去”。
富兰克林·罗斯福总统1933年3月发表就职演说之后的6年中，联邦政府建立了一个管制政府，最终与对垄断的有力打击联系在一起。新政府的计划最初是逐渐来自于前10年中的社团主义，但后来逐渐来自于罗斯福自己的实用主义，来自于他的顾问们所宣扬的自由思想的集合，来自于大企业敦促政府稳定市场的努力。新政府没有忽视任何一个重要部门：农业、制造业、金融业、公用事业、运输业、自然资源，所有行业都受到政府直接或间接的干预。
在新政拥护者们全力应对低物价水平和剩余产品之时，他们也开始处理农业和制造业中的卡特尔问题。罗斯福希望采取激烈措施，但他坚持进行自愿、分散的控制。胡佛在前10年中采取的方法仍然是一种合乎逻辑的模式，而且似乎限制了政府对公司协作和法院执行判决的干预。国会在1933年5月通过了《农业调整法》（AAA），在6月又通过了《国家工业复兴法》（NIRA）。
农业方面的立法授权农业部进入市场，与农民和分销商签订销售协议。这些协议可以确定最低价格，限制产出或者销售。通过将商品在县一级组织起来，这些协议规避了反托拉斯法的制裁。虽然提高农业收入的努力按理说是成功的，但对农作物的破坏、对种植面积的限制以及利益支付等方面的问题导致越来越多的政治批评。1936年，最高法院宣布《农业调整法》违宪。1938年，国会通过了合宪的第二个法案，在支付和种植面积与市场条件相匹配方面表现出了更大的灵活性。
在《国家工业复兴法》中，国会批准建立一个公平竞争的规范体系。罗斯福说，这个体系“对于阻止不公平的竞争以及灾难性的生产过剩”是非常必要的。每一个产业都被强制性地要求采用两类规范；一类涉及产出和价格，另一类涉及工资、工作时间和集体谈判条件。由休·约翰逊（Hugh Johnson）将军领导的国家复兴局（NRA）负责组织这些规范的强制执行，规范的组织需要听取各产业的意见，而且通常要更多地考虑工会领袖的意见。对规范的发展和强制的“自愿服从”方面的监督是比较松散的。
对这一项目的批评是把它与德国的卡特尔体系——说好听点是社团主义，说难听点就是法西斯主义——相提并论。消费者和小业主抱怨他们受到了不公平和歧视性对待，其中争论最激烈的莫过于劳动力供应问题。法案的第七条第一款写明要保障劳动者组织和集体谈判的权利。但雇主以及后来NRA都将这一条款解释为允许成立公司工会或像美国劳工联合会这样的独立工会组织。而且那些认为竞争已不再发挥作用的公众一般都支持“蓝鹰”计划（给顺从者佩发的一个明显的标志）。合作被视为摆脱大萧条的一种直观的途径。但是，在执行了不到两年后，NRA被宣布违宪。它所制定的条款影响了法院的判决，并被认为被赋予了过多的立法权。
与此同时，为阻止银行体系的彻底崩溃，富兰克林·罗斯福入主白宫后就宣布全国银行放假三天。国家的金融资产已几乎荡然无存，成千上万的银行、经纪商、信托投资公司和保险公司纷纷破产。尽管学者们后来将这些机构的破产归因于资产萎缩、不适当的货币政策以及“存款人恐慌的蔓延”，但来自国会的意见则强调破产原因在于那些动摇了“国家的道德观”的银行业务。当时的公众将银行倒闭归因于投机和彻底的欺诈、提款和证券发行的综合后果以及“银行链条”（比如分支银行）。
银行的倒闭，加上1929年的股市崩溃和证券业丑闻，为补救立法风潮打下了政治基础。这些法律包括：1932年的《联邦住房贷款银行法》、1933年的《银行法》、1933年的《证券法》、1934年的《证券交易法》、1934年的《联邦信用合作社法》、1935年的《银行法》和1940年的《投资公司法》。每一个法案本身都是各种银行和券商利益、新政改革者、官僚、立法上的派别之间紧张的政治争论和讨价还价的结果。这些法案通过划分类型和区域、固定价格以及提供应对风险的保障共同重建了金融体系和资产负债市场。稳定是压倒一切的目标。 。 想看书来
政府对企业的管制（5）
这些法案的核心是1933年的《银行法》。这个被称为《格拉斯斯蒂高尔法》的银行法强化了对分支银行的约束，建立了联邦存款保险制度，设定了存款利率上限，授权联邦储备委员会改变准备金要求，将商业银行和投资银行分离开来。参议院银行委员会主席卡特·格拉斯（Carter Glass）和哥伦比亚大学金融学教授H·帕克·威利斯（）在很多年以前就已经开始领导和推动银行改革。格拉斯和威利斯最初试图对商业银行的投资业务进行管制，但来自1933年国会关于证券和银行业的听证会上的否定意见使他们转向寻求商业银行和投资银行在结构上的分离。类似地，格拉斯领导的委员会相信解决流动性危机（存款的流通性）的办法在于提高准备金要求以及放宽对银行设置分行的限制。但在这里，仍然是政治上的压力——尤其是来自地方银行家的压力——使得存款保险采取了更为灵活的政策。
《银行法》把联邦管制机构分为三个机构。货币监理署继续对国家银行进行监督。新成立的联邦存款保险公司不仅（通过会员机构）对存款提供保险，还对那些没有加入联邦储备体系的州特许银行进行管制。联邦储备银行对银行控股公司和州授权的会员银行进行管制�
