易中天直面地方官员访谈录:成都方式-第4章
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争议一开始就存在，就连“规范化服务型政府”这个提法也有争议。有必要叫这个名字吗？就没有别的说法吗？的确，“规范化服务型政府”是很拗口，但似乎也找不到更好的表述。因为只有这样说，才明白无误地表明了其性质和特征：一是规范，二是服务。这两个内容，意义都很重大，意味也很深长。
先说“规范化”。
从逻辑上讲，所谓“规范化政府”，是针对不规范或不那么规范的政府而言的。照理说，世界上不该有不规范的政府。但凡是政府，总会有所规范。就说计划经济时代吧，其实也有政策法规和规章制度，也需要严守纪律、照章办事，并不能随心所欲。随心所欲就不叫“计划”了。孟子有云，不以规矩无以成方圆，因此国有国法，家有家规。就连以“无法无天”相标榜的江湖，也有规矩和规则。民间尚且如此，何况政府？
话虽如此，具体情况却并不乐观。我们的一些地方，法律是有的，规章是有的，政策是有的，纪律是有的，原则是有的，条条框框也不少，可就是“规而不范”。为什么呢？原因之一，恐怕就因为我们没有弄明白：规矩不是规范，纪律不是法律，照章办事也不等于依法办事。我们把这些概念混淆了。那么，依法办事和照章办事又有什么不同呢？表面上看，它们在办事的时候都需要有规定和依据，只不过这规定和依据，一为法，一为章。然而这一字之差却有天壤之别。第一，照章办事的那个“章”，可以是法规，可以是政策，可以是红头文件，还可以是约定俗成。这可没有谱。第二，这些“章程”出自何方，也说不清。就说红头文件，它可能是中央的，也可能是地方的，还可能是本部门自己制定的。自己制定的规章制度自己执行，对不对，好不好，该不该，谁说得清？第三，这些“章程”有哪些内容，如何掌握，哪些该紧，哪些可松，只有执行者知道，人民群众和社会组织是不知道的。结果，执行者是否当真照章办事，大家也不知道。第四，这些“章程”既然政出多门，又没有经过严格的立法程序，也就难免朝令夕改，各行其是。如果发生冲突，该听谁的，大约也只能由执行者“看着办”。这个“看着办”可又是说不清的事，于是只好勾兑。勾兑得好，酒杯一端，政策放宽，哪有规范可言？结果便只能是“规而不范”。所谓“规而不范”，不仅包括有法不依，还包括乱设关口，把不该管的都管起来。不该管的管了，该管的就肯定管不好。结果，公民和企业为了和政府打交道，要付出许多不该付的成本（比如跑批文、跑项目、跑关系），政府自己却没有任何效益，岂非“劳民伤财”？
更严重的是，规范的东西不能建立，不规范的东西就会乘虚而入，并大行其道。我们知道，计划经济在某种意义上其实是一种权力经济。在这种体制下，资源的配置和财富的分配，都要依靠国家权力来“计划”。权力总是掌握在少数人手里的，何况计划本身又并不规定执行和调整的具体操作。这就很难规范。事实上，高度集权的计划经济必有疏阔之处，而那些弹性的部分便正是权力寻租和权力赎买的空间。显然，所谓“照章办事”是靠不住的，必须主张“依法办事”。
那么，依法办事为什么就靠得住？它和照章办事又有什么不同？不同之处就在于，依法办事的“法”只有一种，就是法律。法律只能由立法机关制定，行政部门不能立法，也就不会政出多门，不会自己挖坑自己埋。即便不同法律的条文发生了冲突，如何解释，如何执行，也不由执行者说了算，必须申请司法解释。更重要的是，法治的原则是“法律面前人人平等”，其中就包括信息的对等。因此，只要是依法行政，法律就必须公布，执法就必须公开，政策就必须讲明，执行就可以监督，你就不能搞暗箱操作，只能规规矩矩依法办事。可见只要当真是法治，那就肯定规范。规范，是法治的“天性”。
吹皱一池春水（2）
可惜这个传统咱们没有。为什么没有呢？说来话长。但有一点可以肯定，那就是与政府的性质有关。严格地说，中国古代没有政府，只有朝廷和衙门。朝廷的功能是统治，衙门的职能是管制。正如戏文里所唱的，官管官，官官管。官就是管，管就是官。官，就是管人管事管钱的，没有服务的任务。人民政府当然不是衙门，但在高度集权的计划经济体制下，“管”的功能仍很突出，人要管，事要管，钱就更要管。该管不该管的都要管，服务的功能就不大想得起来。
政府一旦是管制型的，就很难规范。为什么呢？因为一个管制型的政府总是难免高人一等，唯我独尊。它甚至想不自高自大都不可能。道理也很简单。一个是管人的，一个是被管的，能平起平坐吗？所以，管制型的政府即便要规范，那也只会想到去规范别人，不会想到自己也需要规范。相反，如果政府是服务型的，那它就一定是规范化的，也一定是谦恭亲和的。这几乎用不着解释。你见过一个服务生趾高气扬吗？你见过一个服务生指手画脚吗？你见过一个服务生不按规范动作，想怎么着就怎么着，还瞪着眼睛说“用不着告诉你为什么”吗？
由此可见，规范化的政府必定是服务型的，服务型的政府也必定是规范化的。这正是现代政府的特征。所谓“现代政府”，其实就是“法治政府”。法治政府和非法治政府、现代政府和非现代政府的区别，就在于前者服务，后者管制，前者必须规范，后者只要规矩。规矩和规范是不同的。规矩是一个“非法治社会”的概念，更多地具有道德、礼仪和约定俗成的意味，其作用也主要是“软控制”而非“硬制约”。比如一个人“不讲规矩”，其实奈何他不得。但对于一个“管制型机构”来说，有规矩也就够了。所以中国古代的衙门是“有规矩，无规范”。
革命战争年代的政府则可以说是“有纪律，少规范”。纪律和规范也不一样。规范是法治概念，规矩是伦理概念，纪律则是组织概念。有组织就有纪律，有纪律才有组织，合起来就叫“有组织，有纪律”。这在革命战争年代十分必要，也非常正确。但是，革命党一旦转变为执政党，并建立起人民当家做主的法治政府，就不能“只有纪律，少有规范”，或“只有规矩，没有规范”了。与此同时，“规范化政府”的问题一旦提到议事日程，这个政府也必定要由“管制型”转变为“服务型”。这是历史的必然，也是逻辑的必然。
事实上，成都在建设“规范化服务型政府”时所做的第一件事，便正是“转变观念”，并由“转变观念”而“转变职能”、“转变态度”、“转变方式”。这里面又包括四个内容，即“何为本位”、“该干什么”、“怎样去做”、“如何问责”。管制型政府的任务是行使权力管制社会，执行这个任务的则是官员，因此是“权力本位”和“官本位”。服务型政府则相反，是“公民本位”和“社会本位”。它的宗旨是为公民和社会服务，并由此承担着服务的任务和责任。服务得好，就是好政府；服务不好，就要追究责任。为了保证能够提供良好的服务并确实能够追究责任，就必须规范。也就是说，纳入法治的体系。
弄清了“何为本位”，也就明白了“该干什么”，这就是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务，包括为市场主体提供服务。有个企业家说，我们都是靠改革开放和国家政策富起来的，但是积累一点资金也不容易。我们在下面，并不知道宏观的情况，常常是看见别人赚钱也跟着投。如果一笔钱投进去，投到一半你才说不行了，我们损失大，国家损失也大。那么，什么多了，什么少了，你能不能及时告诉我一声？这就是政府该干的事情了。这样的事还有很多。比如规划局就该做规划，公安局就该管治安，发改委就该谋发展、搞改革，而不是一天到晚拿着一枚公章一支笔忙审批。有所不为才能有所为。有所不为，就是让守法者感受不到政府的存在；有所为，就是让违法者处处感受到政府的存在。
吹皱一池春水（3）
这其实也就是“正名”。名正则言顺，剩下的事情也就顺理成章。首先，政府的角色必须重新定位，不能再是“官老爷”或“包工头”，而应该是“导航台”、“管理员”和“服务生”。其次，角色转变了，态度也会变，即由“居高临下”变成“笑脸相迎”，由“指手画脚”变成“出谋划策”，由“防范管制”变成“保驾护航”。第三，工作方式也得改变，不能再像过去那样端坐在机关里，批条子，盖章子，读文件，打哈哈，迎来送往，等因奉此，一杯茶，一支烟，一张报纸看半天。这就要制定服务标准，规范服务流程，构建服务模式，才能保障服务品质。最后，还必须设立评估组织，确定评估方法，完善评估体系，并建立激励和约束的机制，以保证这个政府确实是规范化和服务型的。
毫无疑问，这样的政府，就是现代意义上的政府，也是党和人民希望建设的政府。难怪公民、企业和社会团体举双手赞成了。不少朋友都好心地建议，要我去访问一些农民、市民和企业家，请他们现身说法，这样就更有说服力。我说不必。因为我不可能遍访全市。找几个“代表人物”，人家会说那是“托儿”，不如没有。人是理性的动物，有些事情只能诉诸理性。只要理性地看待问题，其实都能得出正确的结论。至于成都市是不是当真像他们所说的那样做了，大约也只能请怀疑者自己来“眼见为实”。我是暗访过的，发现情况确如其言，并无夸大不实。不足之处有没有？肯定有。不满之人有没有？也肯定有。但是，建设“规范化服务型政府”这个大方向是对的，成都的市民和企业在总体上也是欢迎、赞同和拥护的。过去，他们和政府打交道，心发憷，嘴发软，腿跑断，腰弯酸，现在则理直气壮地坐享其成，还可以品头论足说三道四，能不拍手叫好吗？
其实最大的受益者还是政府自己。因为只有当这个政府是“规范化”和“服务型”的时候，它才最能体现“立党为公，执政为民”的宗旨，也才充分地是人民的政府。一个政府能够实现自己的愿望，这难道不是最大的效益？更何况，当这个政府在进行着观念的转变、职能的转换、结构的调整和方法的更新时，它实际上也就在“自我再造”。再造是能获得生机的。按照规范化和服务型的要求自我再造，就是人民政府增强活力永葆青春的“强本之方”。
让我们荡起双桨（1）
法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的
成都的“规范化服务型政府”是法治的，也是民主的。如果说“规范化”更多地具有法治意义（依法行政），那么，“服务型”就表现出一种民主精神（为民服务）。民主并不就是选举，就是投票，就是少数服从多数，它首先是“人民做主”。做主的既然是人民，服务的就肯定是政府。政府服务，是“人民做主”的逻辑结果。因此，一旦政府是民主的，它也就必须是服务型的。如果不是服务型的，那就不可能真正是民主的。
事实上，民主与法治有着不解之缘。历史上的政体，无非君主和民主。君主口含天宪，“朕即法律”，乾纲独断，一手遮天，哪里用得着“法制”，又怎么可能是“法治”？所以，一个君主制的国家，一旦开始立法、立宪，那就意味着向民主制度的转变；如果这个国家已经法制健全，依法治国，就连君王也要服从法律（王在法下），那它就可能是名义上的君主制国家，实际上的民主制国家。相反，如果有法不依，执法不公，违法乱纪，无法无天，不把法律放在眼里，那就不大可能有什么“民主”。就算有，也不充分。因此，法治的政府必定是民主的，民主的政府也必定是法治的。
无独有偶。成都的“基层民主政治建设”恰恰从规范政府开始，这就是“开放三会”。所谓“开放三会”，前面已经讲过了，就是向群众和公众开放区（市）县的党委全委会、政府常务会和人大常委会。党委全委会向党员群众开放，政府常务会和人大常委会向社会公众开放。其中首先开放的，则是政府常务会。这是成都市新都区“基层民主政治建设”所做的第一件事。
这项改革的意义，一般都理解为“民主决策”和“科学决策”。这当然并不错。“开放三会”，确有广开言路、集思广益的意义。但我以为，它和建设“规范化服务型政府”其实有异�
