中国十个五年计划研究报告-第9章

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2。在基本建设项目的管理方面，建立了分类管理体制。即按投资规模的大小，将建设项目划分为限额以上项目和限额以下项目。凡一个建设单位，不论其为新建、改建或恢复，它的全部投资额大于限额者，即为限额以上的建设单位；小于限额者，即为限额以下的建设单位。限额的规定，按照不同产业和部门制定不同的标准。以工业为例：钢铁工业、汽车制造工业、拖拉机制造工业、船舶制造工业、机车车辆制造工业的投资限额为1000万元；有色金属工业、化掌工业、水泥工业的投资限额为600万元；电站、输电线路和变电所、煤炭采掘工业、石油开采工业、石油加工工业、除交通机械以外的机器制造工业、汽车和船舶的修配工业、纺织（包括印染）工业的投资限额为500万元；橡胶工业、造纸工业、制糖工业、卷烟工业、医药工业的投资限额为400万元；陶瓷工业、除制糖以外的食品工业、其他各项轻工业的投资限额为300万元。同时，又将基本建设项目分为甲乙丙丁四类，投资额在1000万元以上的项目为甲类，其计划任务书（后称设计任务书）必须由政务院批准；投资额在1000万元以下的限额以上项目为乙类，计划任务书由中央主管部门提出审核意见后报经中财委或政务院批准；投资额在限额以下20万元以上的项目为丙类，其计划任务书由中央主管部门或大行政区指定的机关批准；投资额在20万元以下的项目为丁类，其计划任务书由省里批准，报中央有关部门备案。

1952年以前，由于中财委只在计划局下设立了一个基建处来主管全国基本建设、城市建设和地质工作，力量十分薄弱，因此，当时中财委只负责颁发年度基本建设控制数字，管理156项建设工程和对一些有关国民经济命脉重大项目进行决策，而按规定应由中央行使决策权的大批隈额以上项目，则由中央局和大区人民政府代行。1952年底大区政府改为行政委员会后，大批干部上调中央充实各主管部门，并成立了国家计划委员会，才陆续把项目决策权集中上来。到1954年6月大区撤销，中央成立国家建设委员会，才把全部限额以上项目决策权和设计批准权集中到中央。

这种按投资额大小进行分级管理的办法，在当时政府财力有限、投资额不大的情况下，将大部分投资集中于中央政府，避免了投资过于分散，保证了财力物力的集中使用。

例如一五计划规定，全国限额以上基本建设单位为1600个（其中工业694个，农林水利252个，运输邮电220个，文教卫生156个，城市公用事业118个，其他160个）；限额以下单位6000多个（其中工业约2300个）。再从工业来看，在694个限额以上建设单位中，属于中央各部的为612个；在2300个左右的限额以下建设单位中，属于中央各部的约900个。

3。在基本建设工作程序方面，按照常规来说，应该遵循可行性研究、勘察、设计、施工、验收五个循序渐进的阶段。但是在建国初期，由于不少干部缺乏经验和急于求成，一些工程并没有按照上述程序进行，造成浪费和返工。为了杜绝上述现象，使基本建设工作尽快走上正轨，从1950年底开始，中央政府着手加强制度建设。1950年月，政务院在《关于决算制度、预算审核、投资的施工计划和货币管理的决定》中强调一切投资都必须有经过政府批准的审慎的设计施工计划。1951年3月，中财委颁发《基本建设工作程序暂行办法》，将基本建设工作的全部过程划分为：计划的拟定及核准，设计工作，施工与拨款，报告与检查，工程决算与验收五个阶段，首次提出了先勘察、后设计，先设计、后施工的基本建谩工作程序。1951年6月16日，《人民日报》还专门发表题为《没有工程设计就不可能施工》的社论。1952年1月9日，中财委经过补充修订，正式颁发《基本建设工作暂行办法》，使基本建设工作在程序方面有了制度约束。

4在基本建设资金监督管理方面，设立了专业银行（交通银行）来专管政府的投资。1950年以前，政府的基本建设投资拨款，是由财政部门拨给其他部门自行分配其所属基本建设单位使用，往往造成资金被挪用或损失浪费。根据苏联经验，1951年月，中国人民银行指定交通银行兼办国家财政对基本建设投资的拨款，从此确定了国家投资拨款由专业银行管理的体制。但是由于许多部门和地区惟恐多了一个婆婆会影响工程用款，执行中阻力很大，因此开始只接办了10个部门、两个大区和20个省、市的拨款。从1952年开始，交通银行做了大量工作，一个部门一个大区地接办，到年中央贸易部的基本建设拨款交由交通银行办理后，才全部接办了中央各部的投资拨款。1954年又接办了全部地方级拨款；1956年接办了军工、尖端工业拨款，最终实现了投资管理监督权的集中。

（二）基本建设计划管理体制的强化

1953年进入大规模经济建设以后，随着国冢投资的增加和基本建设规模的扩大，为加强管理，提高投资效益，改善产业结构和地区布局，逐步形成了比恢复时期还集中的国家投资管理体制。

第一个五年计划期间，全国基本建设投资总额中，由中央各部统一安排、集中建设的项目投资占80％左右；工业基本建设投资中所占的比重更大，达到88％从一五计划实际执行结果来看，国家预算内投资达531，18亿元，占基本建设投资的90。3％这种高度集中管理的体制具体表现在以下几个方面：

1审批权集中。限额以上项目的计划任务书由政务院（国务院）审批；限额以下丙类项目也由中央主管的地方工业部（指政务院的地方工业部）审批。凡列入基本建设计划的项目、年度投资额、主要建设内容和建设进度，都属于指令性计划，部门和单位无权增减。

2国家对地方基本建设投资项目，实行专项拨款制度。即：地方基本建设的预算支出，虽然列在地方财政预算，项目仍由中央各部专项确定，省、市、自治区只是按中央各部戴帽下达的计划转手安排，无权在行业之间、企业之间进行调剂。

3基本建设物资统一调拨分配。国家基本建设物资分配体系是从1950年开始建立的，当时是为了有效利用短缺物资、保障重点工程的恢复和建设，最初政府只管钢材、木材、水泥等8种物资的统一调拨分配，到1952年则扩大到55种。到1956年，国家基本建设的物资绝大部分都实行了由国家统一调拨分配。由于当时统配物资和部管物资多达500余种，估计70％酌建筑材料是由国家集中调拨分配的。至于主要设备，则更是由政府部门统一组织订货，按计划生产、按计划分配的。

4基本建设的施工人员实行统一调配。1953年国家进入大规模经济建设以后，基本建设项目猛增，合格的建筑工人严重缺乏，为了保证重点建设的顺利进行、避免因挖人？跳槽导致的损失，国家根据东北地区的经验，从建筑业开始，对基本建设的施工队伍实行了统一调配，在此以前，国家对于国有企业的技术人员和大学毕业生已经实行了统一调配。

5作为投资体制的保障，财政上是统收统支。企业的一切收入连同固定资产折旧基金和固定资产变价收入，都要上缴国家财政；企业的一切支出，包括基本建设投资和固定资产更新投资，均由国家拨款，企业几乎没有自有资金，地方政府的机动财力也很少。

6作为体制的保障，金融方面是一切信用集中于银行。银行成为全国的信用中心、现金中心和结算中心。银行在资金管理上对长期投资和短期资金作了严格区分，严禁把短期资金挪用于长期投资。另外，国家在金融机构上也实行严格分工，分别设立专门管理长期投资、短期资金、农村资金和外汇的专业银行。

1954年10月，在交通银行原有机构和干部的基础上，正式建立专门负责国家基本建设投资拨款和监督工作的专业银行－－中国人民建设银行。政务院发布的《关于设立中国人民建设银行的决定》明确指出其职能为：（1）凡是国家用于基本建设的预算拨款以及国营企业、机关等用于基本建设的自筹资金，均集中由中国人民建设银行根据国家批准的计划和预算监督拨付；（2）负责办理国家基本建设拨款的结算业务；（3）监督国家基本建设资金的专款专用，并对建设单位和包工企业的资金运用、财务管理、成本核算以及投资计划完成情况等进行检查和监督。

中国人民建设银行与其他专业银行相比具有一个特点，就是它肩负着财政、银行的双重职能。建设银行通过管理国家基本建设支出预算和财务，办理拨款、贷款和结算，以及实施财政、银行监督等手段来实现其双重职能。

（三）高度集中的基本建设计划管理体制形成的主要原因和后果

从国民经济恢复时期到一五计划时期，在基本建设方面，我国逐渐建立起中央高度集权的计划管理体制，这种体制的形成既与我国向社会主义过渡相一致，也有它自己的客观基础；尽管后来数十年的历史证明了这不是～种好的管理制度和方法，但是从当时的环境和条件来看，它对一五计划的顺利完成和保障当时的投资效益，还是起了重要作用。

第一，50年代前期我国财力、物力和技术力量非常短缺与工业化赶超战略相矛盾。为了保证有限的人、财、物用于重点工业建设项目，必须对其加以集中使用和管理。而高度集中的体制也确实保证了重点建设。例如在开始制定一五计划时，中央就削减了一些部门和地区准备兴建的117个非急需项目，将人、财、物集中到项和694个重点项目上。用于实行中央集权，按计划应该在一五计划期间开工的重点建设项目，全部按时或提前开工；苏联援建156项，有80％在一五计划期间上马：5年内有595个限额以上项目建成投产，固定资产交付使用率达年内新增固定资产相当于新中国成立时接收的固定资产的4倍，使中国最薄弱的基础工业迅速得到加强。1950年到1957年，是建国以来国家投资效益最好的历史时期之一。

第二，便于调整地方政府和国营企业贪多求快、对综合平衡不负责任造成的偏差。

由于地方政府和国有企业出于政绩、地区发展或企业发展的需要，往往具有强烈的投资冲动，因为它们既不需要负全国综合平衡之贵，投资又是无偿调拨的：一五计划期间出现的两次冒进即反映出这种行政性计划管理下的投资饥渴症。这就需要负综合平衡之责的中央政府来控制。而1953年下半年的增产节约0增收节支效果明显，1957年的调整有效，都反映出在中央高度集权的条件下，只要中央意见一致，都可以较快较好地纠偏。

但是，这种集中的计划管理，其弊病也比较明显。最突出的弊病有三个：一是计划编制变动大，浪费人力、物力；但是一旦确定后，又掌握得过死，修改困难。二是计划下达晚，一般都在当年的第一季度末，影响了计划的执行。三是基本建设跨年度用钱限制过死，即当年的钱当年必须用完，否则年终冻结，全部上缴。往往因突击花钱造成浪费或打乱第二年的工作部署。

二、市场调节作用的逐渐衰微

在国民经济恢复时期，由于国营经济、公私合营经济、合作社经济（指供销和手工业生产合作社）所占的比重不大，同时也因为党和政府认识到，要促进经济的恢复和发展，就必须让市场机制发挥作用，因此国民经济是在计划管理和市场调节的共同作用下运行的，市场机制在宏观计划管理下发挥了基础性调节作用。

1953年以后，在过渡时期总路线的指导下，国家开始有计划、有步骤地消灭私营和个体经济。特别是1955年下半年以后，全国掀起了社会主义改造高潮，在一年多的时间里，就完成了计划于两个五年计划才实现的社会主义改造。与上述所有制结构变化相对应，随着公有制经济比重逐淅增大，计划经济与市场调节的关系亦呈现出此进彼退，此起彼伏的变化，市场机制在经济运行中的作用也越来越小。多种经济成分并存是要素市场存在的基础，而要素市场的存在又是市场机制对资源配置发挥调节作用的基础，单一公有制的形成，使市场机制失去多种经济成分并存这个基础，因此市场的调节作用逐渐衰微。与此同时，在一五计划时期，由于投资结构向重工业和国防工业的过度倾斜和经济增长的指标过高，国民经济进入紧运行状态，也促使政府用行政手段取代市场机制来进行资源配置。于是，到1957年以后，国民经济的运行必然要转为依靠各级政府的行政